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2000亿地方债生于忧患
作者： 南方周末记者 李红兵 发自北京
宏观经济形势倒逼之下，地方债的制度化变革提上日程。尽管2000亿杯水车薪，但中国首次允许地方政府发债，或将为这群经济增长的领队们开辟新的资金通道。
这是否将隐秘而庞大的地方债务导向市场的阳光之路，又如何使欠发达地区在本轮利益博弈中减少伤害，将考量中央政府的智慧。
一边是经济危机冲击下政府收入大幅下滑，一边是庞大刺激计划需要的政府支出迅速膨胀，地方政府——中国此前的经济竞赛中最重要的参与者，正集体卡在困局之中。
上周，他们迎来了一缕新的曙光，全国人大常委会第十八次委员长会议听取《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。如果审议能通过，2000亿地方债将开闸放行。
尽管与整体的刺激计划规模——在中央宣布4万亿计划后，各地纷纷出笼的刺激计划投资加起来接近20万亿——相比，2000亿只是杯水车薪，但这是中国首次允许地方政府发债，首次允许地方财政预算出现赤字，制度变革将带来新的方向。
除了中央投入之外，地方财政一直是另一支最重要的力量，支撑地方的民生，引领地方的投资。然而多年以来，这群投入资金的重要主体筹集资金的正常渠道却少得可怜。允许发债，这是将地方政府隐秘而庞大的债务导向市场的阳光通道，还是一条布满陷阱风险暗藏的不归之路？
非常时期，非常手段
早在春节前，浙江全省财政系统大大小小的官员们就没有闲过：层层摸底，上报债务。现在，他们向财政部上报了期望的地方发债数额——300亿元。
过去一年来，这个中国主要的外向型经济大省不仅遭遇了经济危机的冲击，更遭遇了必须大规模刺激经济却又苦于无处筹资的尴尬。
去年，浙江的生产总值增幅逐季回落，10月开始规模以上工业企业利润累计出现负增长，11月份起地方财政收入负增长。
然而增长的放缓激起的只是更大的投入。在上月结束的省两会上，浙江雄心勃勃提出要加快实施三个“千亿工程”(千亿基础网络工程、千亿惠民安康工程、千亿产业提升工程)，并将安排总额达1838亿元的政府主导性投资。仅仅是这些重大工程的投资，便几乎要花光浙江去年全年的财政收入。
浙江的故事只是一个缩影，决心2009年“大干快上”的地方比比皆是。在中央政府去年年底出台了总额达4万亿的经济刺激计划后，各省随即纷纷抛出地方的经济刺激计划，仅仅将媒体所报道的数字笼统相加，迄今总额已接近20万亿元。
可是钱从哪里来？即使是在中央的4万亿计划之中，中央财政只掏1.18万亿，剩下的也需要地方配套解决。
各地雄心勃勃的天量投资计划由此卡壳，可能上演“雷声大雨点小”的尴尬。各地2009年投资计划显示，今年投资增速同比去年明显增长的省份并不多。从已经公布的地方来看，黑龙江、西藏都有明显增长，广西、新疆持平，而天津今年的计划投资增速则从去年的40%下降到25%。
更令人忧虑的是，地方政府投资乏力之时，企业的投资意愿更为冷淡。2008年12月，经济学家沈明高针对全国500家企业作了一项调查，发现只有8.5%的企业表示在未来三个月内会有投资意愿，9.2%的企业在未来半年有投资意愿，而40%的企业表示直到2009年底才会考虑增加新的投资。“如果没有新的筹资渠道，4万亿经济刺激计划将面临着难以为继的落空危险，”沈明高说。他的理由是，在1月份商业银行放出1.62万亿贷款之后，2月份商业银行新增贷款规模预计只有5000亿元，银行贷款将很难再继续充当投资的急先锋。
如果失去投资，中国将会怎样？很少有人敢于设想这个问题的答案。过去数年中国经济增长对投资的依赖程度，超过全世界任何一个国家在任何一个工业化发展时期。
如此紧要关头，地方债发行提上日程，自然是非常时期使出的“杀手锏”。这从此次地方债发行筹集到的资金的投向可以看出来。国务院《关于发行地方政府债券有关问题的通知》规定，“限定用于中央财政投资地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目，不得用于经常性支出”。
这种“经常性支出”，指的是车马费、招待费或者办公经费，而限定投放的“公益性项目”，被普遍解读为铁路、公路、基础设施等“4万亿项目”。
很市场，很阳光？
在许多西方国家，地方债是地方政府筹集资金补充财力的一项重要融资手段。全世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。
这种地方政府发行的公债，以地方政府的资信和征税能力为信用基础，由银行、保险公司等金融机构发行，地方政府还本付息。
地方发债，在中国却一直是个禁区。1994通过的预算法明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
自从1981年恢复国债发行以来，中国发行的都是中央债，地方政府没有发债权。唯一的一次曲线尝试是在1998年，亚洲金融风暴后急需建设资金之时，中央发行了1000亿国债，然后通过商业银行以高于国债利率转贷给地方政府使用，并由后者逐年归还。尽管拐了个大弯，但那依然被视为是地方政府发债制度的首次尝试。
然而转贷的国债既不列入地方政府预算，也不纳入中央赤字，被称为“飘在预算外”的资金。很快，以震惊一时的广国投破产案为代表，中国各地爆发的大量信托投资公司破产倒闭案，使得地方政府面临巨大的偿债风险和信用危机，中央政府也清醒认识到地方政府作为债务主体的脆弱与危险。此后，国债转贷亦再无来者。
不发债，却并不代表不负债。由于1994年分税制改革改写了中国的税收分配格局，中央拿走了税源最稳定、税收最丰厚的近80%，地方财政收入日渐式微支出却迅速膨胀导致债务缠身。
这笔巨大的糊涂账几乎是个“国家机密”，连官方都没有一个准确的统计。
4万亿元以上，这是去年底财政部财科所课题组的调研结果。这个数字，大体相当于全国财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。
巨大的赤字压力下，地方政府其实从未放弃过“变相发债”的努力。国债转贷停止后，另一种融资手段又被创造出来：由地方政府投资设立一个公司，往往叫城市投资公司，这个公司再发行公司债。据统计，中国各级地方政府控股的各类城市投资公司已达360家。
这些隐秘的“地方债”带来的是更为隐秘的“地方窟窿”。2月23日，财政部财科研所副所长刘尚希告诉南方周末记者，“政府行政力量干预，投资公司不能完全市场化运作，导致投资失误甚至亏损屡屡发生；地方政府违规担保，滥用政府信用，更是产生了大量隐性债务。这都是当前亟待规范和解决的突出问题。”
与其眼睁睁看着黑洞越来越大，何不主动开辟通道？地方发债也许就是一条通往市场的道路。
与变相发债不同的是，地方债有一整套流程，要经过发债方、保荐方、担保方、评级方等不同的主体，在市场上公开发行，债务列入地方预算。更重要的是，地方债并非想发就发得出去，得有人买才行。
“一次滥用信用，你的债券就可能评为垃圾债券，以后也没有人为你保荐和担保，你再想发也难发出去，”财政部财科所所长贾康说，“这就是市场的力量。”
在市场的压力下，为了能卖得出去，地方政府不仅不敢随意发债，还可能会主动规范财政行为，降低自身债务水平。
在他看来，“阳光发债”才是促使地方政府“弃暗投明”，放弃隐形违规的方向，而眼下正是制度改革的好时候——经济形势好的时候，中央政府不会为地方债“开闸”，这次宏观经济形势的“倒逼”，倒可能为根治地方债务顽疾创造机会。
唯一的障碍只是预算法，这也被普遍认为是2000亿地方债为什么要由中央代发的原因。
难公平，谁受伤
如果真能沿着市场的方向“阳光发债”，一些地方政府多年头疼的筹资问题与债务包袱也许能看到曙光，但另一些地方政府又将开始抱怨新的烦恼。
一旦地方债走上制度化改革的轨道，围绕其未来的制度设计、数额分配等一系列事关地方政府切身利益的激烈博弈，便无可避免。然而现实的困境却是，财力越困难越需要钱的地方，在市场上却越难找到钱。
现实的样本中，即使是公司债，受到投资者与研究人士青睐的也往往是财力雄厚、有发展潜力的地方所发的债券。重庆的“八大投”模式即是鲜明一例。
2002年底开始，重庆市组建了由政府控股的“八大投资集团”，代替政府筹集资金，专业从事包括高科技发展、房地产开发、市政建设等在内的投资开发，发行公司债。迄今为止，这八家投资集团的总投资，扛起了重庆基础设施和城市建设投资的四分之三。
最新的版本是，就在这个月，“八大投”之一的重庆市水利投资(集团)有限公司刚刚通过深圳证券交易所交易系统成功发行了总额为15亿元的公司债。
一些分析人士认为，重庆“八大投”运作模式能实现市场化运作，背靠的是整个地方政府较强的偿债能力和城市整体经济发展空间，广大中西部的地方政府恐将难以效仿。对那些地方来说，即使发了债，盖了楼，修了路，却没人来投资，没有后续造血功能，发行的债券无非只是一笔新的烂债。
“如果单纯以偿债能力作为地方债制度设计和数额分配的依据，在客观上会造成新的不公，不发达地区的地方政府势必会成为这一轮利益博弈中的受伤者，”2月23日，清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明对南方周末记者说，“未来地方债发行的制度设计，不仅需要市场考量，还需要政治考量。”
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