95%以上粮食自给有赖财政政策保障

　　本报记者 孙雷

　　7月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《国家粮食安全中长期规划纲要》(简称“纲要”)。

　　会议提出，将通过实施此“纲要”，使粮食自给率稳定在95%以上，2010年粮食综合生产能力稳定在1万亿斤以上，2020年达到10800亿斤以上。

　　全球粮价高位运行大背景下，政府此举对外传递着一个明确的信号：中国的粮食供给将坚持立足于基本靠国内，加大政策和投入的支持力度，依靠科技进步，提高粮食综合生产能力，构建中国自己的粮食安全保障体系。

　　“为此，必须着力构建粮食稳定发展的长效机制，为粮食安全提供全面保障。”财政部财政科学研究所区域财政研究室傅志华主任对本报记者说。

　　以财政政策保护耕地

　　“中国历来强调要保持比较高的谷物的自给率，为什么？中国每年消费的谷物占到世界的五分之一。所以，中国国内小麦的潜力是巨大的，稻谷更要自给，这两个产品不能够依赖进口，没有一个国家可以满足中国的需求。”国务院发展研究中心农村研究部部长韩俊分析道。

　　国务院当日会议提出，要实现上述自给目标，必须下大决心，有大举措。其中包括，要坚持家庭承包经营责任制长期稳定不变，推进农业经营体制机制的创新。同时，要采取强有力的措施保护耕地，不能有丝毫松懈。

　　会议强调了全国耕地保有量不低于18亿亩，基本农田不低于15.6亿亩的目标。同时，还要下大力气加强农业基础设施建设，特别是农田水利建设，稳步提高耕地基础地力和产出能力。

　　对此，傅志华指出，中国历来重视农田水利基本建设，但目前中国农田水利基础设施还很脆弱，农业抗御自然灾害的能力比较低。特别是在全球气候变暖的背景下，极端天气气候事件频繁，灾害损失呈加重趋势。

　　目前，中国有54%的耕地还缺少基本的灌排条件，基本上是靠天吃饭，很多灌区工程老化失修严重。

　　同时，由于城市化、工业化过程中对土地的要求比较迫切，处理好非农建设用地与耕地保护的关系显得十分重要。

　　“确保粮食安全的基础在耕地，必须扎扎实实做好耕地保护工作。”傅志华说。

　　而在实行严格的耕地保护措施方面，傅志华坚持财政政策应当建立有效的激励与约束机制，扶植奖励地方政府保护耕地(包括耕地数量和质量)，限制和惩处破坏、侵占、浪费耕地的行为，如限拨、减拨相关资金。

　　应逐年加大粮食直补力度

　　国务院会议提出，要努力增加农民收入。国家财政支出重点向农村倾斜，逐步理顺粮食价格，逐年较大幅度增加对农民的种粮补贴。

　　对此，傅志华指出，国家应逐步提高各项直接补贴力度，提高资金使用效率。

　　由于粮食直接补贴是在原有资金规模(粮食风险基金)基础上出台的一项政策，并且是“普惠制”的一项补贴，只要是种粮的农户均可享受，客观上造成户均得到的补贴数额有限。其他几项直接补贴也存在资金总量不足，不足以弥补农户生产成本的问题。

　　因此，在国家财力的许可范围内，他建议应逐年加大直接补贴力度，提高补贴标准，根据粮食价格和粮食生产成本的变化科学合理地综合确定各项补贴标准。

　　同时，还应提高各项直接补贴资金的使用效率，进一步完善各项直接补贴资金管理体制。集中管理补贴资金，统一发放补贴资金程序，加强监督工作，确保各项直接补贴资金足额及时发放到农民手中。

　　另外，还有必要完善粮食最低收购价政策。

　　傅志华指出，价格支持政策是保障粮食安全最常见、最有效的政策工具。

　　这种补贴在一定程度上刺激了农民生产粮食的积极性，但当粮食生产进一步增加并出现过剩从而粮食价格出现下跌时，会直接影响农民的收入，出现“谷贱伤农”现象，并进而影响粮食生产，威胁粮食安全。因此，中国的最低收购价政策应长期坚持，不断完善。

　　有鉴于此，他提出，在最低收购价政策执行过程中，首先要使最低收购价的制定能调动农民积极性，实现粮食增产，农民增收，促进粮食高产、优质、高效，同时要充分重视粮食现实生产能力过剩问题。

　　推进农业科研体制改革

　　国务院会议提出，要强化科技支撑，大力推进农业关键技术研究，着力提高粮食单产，力争有大的突破。

　　傅志华对此表示了肯定。他也认为，有必要进一步加大农业科研投资力度。

　　在未来二三十年内，中国的粮食供需矛盾会逐步加大，而解决这个矛盾的关键是提高单位面积产量，这只能依靠农业科技进步。

　　改革开放后，农业科技进步曾是中国农业发展的第一推动力。20年中，中国成功培育了4000多个农作物新品种，使粮食作物更新换代了5-8次，平均每次换代增产均在10%以上，农业科技为中国的粮食安全做出了巨大贡献。

　　但是，与欧美等发达国家相比，中国的农业科技总体水平还有差距，农业科技在粮食增产中的贡献率仅为发达国家的50%-60%，农业科研投入仅占农业总产值的0.4%左右，而世界低收入国家平均水平为0.8%，发达国家平均水平为2.37%。

　　除了农业科研投资总量较低，投资利用率也很低。主要是由于中国的农业科研投资体制存在颇多问题，譬如，政府机构附属的研究机构冗员较多，行政经费占比较大等。

　　因此，傅志华提出，要保障未来的粮食安全，以科技进步促进农业生产的发展，在进一步加大农业科研投资力度的同时，还必须对中国农业科研体制进行改革，同时，进行投入机制创新，鼓励和引导非政府部门对农业科研进行投资。

　　“保障粮食安全不仅是要总体上加大政府财政支持‘三农’的政策力度，从财政政策措施角度来看，国家可以而且应该做的更多。”傅志华说。