住房改革的十年探索

　　1998年，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》，正式宣布停止住房的实物分配，逐步实行住房分配货币化。从此，房子就成了萦绕在中国人生活中的重大问题。

　　在1998年房改之前，邓小平在1978年就提出“动员个人手里的钱，来解决住房问题”的设想，当时主要出于两个考虑，一是拉动经济，二是国家财力已经满足不了日益增长的住房需求。1980年，小平同志又一次提出，“新房可以卖，旧房也可以卖，可以分期付款，也可以一次性付款，联系房价来提高房租。”应该说，小平同志这两次讲话，为中国的住房建设和住房改革指明了方向。

　　从1978-1998年，其间整整隔了二十年。在这二十年间，关于住房问题的讨论从未间断，据时任中国住宅问题研究会秘书长的顾云昌回忆，当时首先讨论的就是住宅的属性，是商品还是福利品。讨论了好几年，最后得出一个结论，住宅必须走商品化道路。

　　但是商品化的方向下，如何建立住房保障体系，分歧很大。据华远集团董事长任志强介绍，“最初，建设部提交的房改报告里，四次提出经济适用房可租可售，但当时国务院出于拉动经济的需要，坚持只售不租，而解决住房保障的办法则是发放住房补贴。但实际上，有钱的单位发得起,没钱的单位发不起,行政开支单位发得起，非行政开支单位发不起，所以住房补贴政策有名无实，再加上政策推出的时间正好和国有企业改制重叠在一起，政策效果就被抵消了。”1998年的23号文还规定“经济适用房覆盖的群体应该占到城市人口的60%-70%”，但由于财力所限，以经济适用房为核心的住房保障制度并没有建立起来。

　　关于住房制度改革与房价上涨的关系，任志强这样评价，“应该说，当时建设部清楚地知道完全市场化以后将面临的挑战，所以提出了可租可售，但对当时的中国而言，是拉动经济更重要，还是建立社会保障体系更重要，现在还无法评价。”

　　2004年之后，随着房价不断攀升，住房保障问题逐渐升温，最初频繁见诸于报端的主要是对开发商的指责和对房地产是否为暴利产业的质疑。与之相伴随的，还有颇受人们争议的以任志强为代表的开发商语录，“商品房只给中高收入者住，我不考虑穷人”，“房地产就应该是暴利，开发企业同样受法律保护”，诸如此类。房子究竟是商品还是保障品，这让无数怀揣住房梦想的人们感到困惑，对此，有人提出，“商品的归商品，保障的归保障”，问题似乎就解决了。

　　但是人们很快又发现，在高房价的背后，其实还有一股不容忽视的力量：当房地产被定位为经济支柱产业之后，它的繁荣兴衰，其实已经与地方政府的利益牢牢地捆绑在了一起。一个公开的秘密是：房地产税费收入已经成为各地政府财政收入的主要来源。以重庆市为例，2007年该市共收入房地产税费400.57亿元，其中，契税29亿元、营业税36.2亿元、土地出让金288亿元、配套费47.37亿元，房地产税费占全市财政收入的50.8%。保障性住房的建设在房地产业巨大的利润压力下，自然被忽略。解决问题的关键在于增强地方政府提供保障性住房的动力，这也成为摆在决策者面前的一个两难选择。

　　值得欣慰的是，去年国务院通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(即“24号文”)；而《住房保障条例》也已列入2008年的国务院立法计划；大部制改革中将建设部改为“住房和城乡建设部”；十七大胡总书记提出“居者有其屋”，中国的住房改革再次强调保障。在中央政策压力和财政补助鼓励双重影响下，各地政府也纷纷出台了推进保障性住房建设的制度。如近期河北省给所属各市的领导下达了住房保障政绩考核任务,考核结果将作为各设区市政绩考核的重要内容之一；辽宁和宁夏等地也出台了住房保障建设与地方干部政绩考核相挂钩的考核体系；深圳市法制办审议通过《深圳市住房保障条例(草案送审稿)》，首次将非户籍人群列入住房保障体系。这些都让我们看到了解决住房保障问题的契机。

　　应该说，经过十年的房改，单纯以住房拉动经济增长的思路正在逐步转变，政府对自身所承载的住房责任日渐明晰：提供一个供求基本平衡的住房市场体系与建立一个针对低收入群体的“居者有其屋”的保障体系。但是一个完整的住房保障体系并不是孤立的，它需要方方面面的配套，包括合适的财政安排、有效的保障性住房分配机制，还包括剥离与户籍相挂钩的福利分配制度。政策的推进需要不断地检验和反思，房地产业市场化和住房保障制度是住房改革相互支撑的两个基本面，在以往的住房改革中，这两者的发展往往并不同步，导致了后来的一系列问题。因此，我们有必要完整地总结住房改革的得失。

　　为此，我们邀请了中国房地产业协会副会长顾云昌、华远集团董事长任志强、北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波参与讨论，是为“回望改革三十年”之十六。(周慧兰)