城中村失地农民经济生活的新主张(2)

　　首先，政府需要给非正规经济活动正名、给它在发展国民经济、扩大就业中以适当的地位，并采取积极政策来扶持这一市场的发展，从而使失地农民可享受到相当部分的保障政策，以创造更多的就业机会。国际经验表明，仅仅采取一些短期的或临时性的项目来扶持非正规经济发展是不够的，必须把非正规经济的发展纳入国家的总体发展计划中。

　　其次，从事非正规经济的失地农民都渴望获得稳定而长久的经营场所，而不是打游击战的“练摊式”经营；应避免非正规经济活动对城市街区的破坏、对开放空间的蚕食。

　　第三，应提倡“城中村”居民的经济生活和行为遵循理性的法则，提倡失地农民平等、民主、契约、法律的经营模式，提倡失地农民诚实守法、信用公正、维护经济运行的秩序和效率之“工作伦理”，引导失地农民在就业的过程中完善自身、提高自身文化素质。

　　“城中村“公共经济活动的制度化建构

　　“城中村”作为失地农民“经济生活共同体”的存在，是农村城镇化诸多要素综合作用的产物，是一种缺乏社会延展性的现代社区组织。其中，封闭性利益共同格局是缺乏社会延展性的根本，单位化倾向是缺乏社会延展性的结构性因素，拟家族化倾向是缺乏社会延展性的结构性与管理性因素。任何现代组织的健康发展都需要在与外在环境与资源进行广泛交换及互动中束实现，否则，这种组织的发展只能是断裂性的。因此，将“城中村”视为一个共同体组织，根据未来发展前景与社会适应对其公共经济进行恰当的制度化、市场化建构显得极为重要。

　　城中村共同体土地产权的制度化建构

　　村庄的城市化其实就是村庄土地的非农转化过程，一个个似城似村、非城非村的城中村应“运”而生。

　　·将城市规划控制区范围内的“城中村”原集体土地全部转为国有土地，村民宅基地房屋权属转变为城镇房地产权属。废除“城中村”土地集体所有制，充分发挥土地规模效益，提高土地资源配置的市场化程度。

　　·面对复杂多变的“城中村”改造，应当建立一个系统化、科学化、公开化的更新规划程序，同时制定未来长远规划，以指导“城中村”更新规划的决策和实施，防止无序化，盲目的拆迁改造。健全规划机制，综合规划城乡接合部，避免造成土地产权的不清晰。

　　·立法规范“城中村”改造过程中土地使用权或村民宅基地的股份化投入行为，有利于改造中的城中村失地农民利益内部化，为村民参与城中村改造创造通畅的渠道，有利于减少改造过程中的利益冲突，保证了村民对土地经营和增值收益的获取。

　　城中村共同体公共经济制度化建构

　　随着“城中村”改造实践的深入，城中村公共经济的主体——集体经济出现了新的矛盾和问题，首当其冲的就是集体经济改革。各地特别是经济发达地区的广东、上海、浙江等地相继推行了集体经济向股份合作制的改革。建构共同体公共经济制度应从以下几点入手：

　　·明确法律地位。重视履行工商登记手续，确立市场主体地位，纳入依法管理，规避“城中村”公共经济的拟家族化倾向，保障其健康发展。条件成熟的尽可能直接转制为股份制公司，有关权利义务的对等问题可以做出特别处理。

　　·打破“城中村”经济共同体的封闭性，建立符合现代企业制度要求的法人治理结构。要在保证股权初次量化公开、公平、合理的基础上，允许并且鼓励股权的合理流转，通过建立地方股权流转市场，改变单一的股权结构为开放、多元的股权结构，优化资产结构，吸纳人才、技术和优秀的管理。

　　·合理解决集体土地资产的处置问题。目前对城中村集体土地的处置过程中，一些地方政府借改变农民身份与集体经济组织性质的方式，改变土地所有权属性，将原农村集体土地无偿转为国有建设用地。这是对农民权利的剥夺，应该明令禁止。

　　·合理确定税收减免政策，鼓励农村股份合作经济发展壮大。目前失地农民的生活来源之一是股份合作经济分红、且占有较大比重，社会保障的一部分资金也来自股份合作经济组织。但税收不同程度的增大变相地增加了农民的负担。所以，对于“城中村”的股份合作经济组织社员，在无地和就业不充分的情况下，应按照中央关于农村经济发展“多与、少取、放活”的方针，明确所得税、红利税的减免政策。

　　·加强对股份制改革的指导和监管。政府应当尽快制定农村集体经济组织产权改革意见和相应的规章规范，稳步推进各地的改革，指导各城中村社区按照示范章程，严格改制程序，鼓励民主参与；监督改制过程中的资产评估、财务执行和内部审计。

　　(作者单位：天津大学建筑学院）