从帕累托优化看燃油税改革

　　蔡志洲 北京大学国民经济核算与经济增长研究中心研究员

　　每年的“两会”期间，“燃油税”都会成为人们议论的一个话题。所谓燃油税改革，是一个提了十多年的老问题了。为什么从海南省开始试点到现在，酝酿了十多年，还不能推广实施呢？因为这里面还有一些问题：首先是燃油除了用于汽车的燃料外，还可以用作其它的用途，如用来发电等，那些发电装置并没有使用公路，为什么还要交燃油税？飞机和内燃机车也要燃油，但它们不用公路，但如果实施油价的双轨制，制度上的漏洞肯定会带来一系列的问题；二是“费改税”后，那些养路机构的员工怎么安排？三是收上来的税如何在相关部门间分配，那更是一项极为复杂的系统工程。因此，有些人说费改税之所以难，是因为现在的油价太高，这个道理不能服人。因为如果仅仅是费改税，并不会增加全体消费者的总体负担，只是改变使用交通工具的人们之间的负担比例。比如对于一般的私家车主来说，改革后他所负担的油钱，将低于他现在支付的“油钱+养路费”，每公里的行驶成本将是下降的。但是如果真正实施了改革，情况可能就不一定是这样了，因为他没有考虑到，“费改税”不仅仅是公路养护费改税，还有道路通行费、过桥费和运输管理费的问题。

　　我不赞成在目前或是近几年内实施“燃油税改革”。在经济学上，有一个概念叫做“帕累托优化”，它指的是一项交易能够一致地改善所有交易者的福利，或者说，在交易活动中，没有交易者的情况会恶化。改革也要这样，一项改革的推进，要尽可能地不影响或少影响这项改革所覆盖的所有人群的利益。如果仅涉及养路费的“费改税”，前面讲过的两个“好处”，其实正是它的问题所在：首先，“费改税”似乎使养路费的交纳更公平了，出租车跑的路多，要多交，而私家车跑的路少，可以少交。但这是一种公平掩盖着另一种不公平。其实，私家车主并不在乎多交，因为他在买车的时候，养路费已经作为用车的一个前提条件被他接受了；而出租车主则不同，增加养路费，就要增加他的运营成本，他如果自己承担这部分成本，就要减少收入，而把这一部分成本转嫁给乘客，就会因为价格上升而减少乘客，结果也是降低收入。第二个“好处”是可以减少不必要的收费活动，但是这种活动的减少，可能要以增加下岗职工或者是增加失业人数为代价。如果我们不是一下子裁减这部分人，而是逐步地由银行代收、网上支付等替代他们(这一过程现在实际上已经在进行)，人工的收费活动的规模将来就会变得很小。可以看出，如果实施改革，会有很多人有意见，但是不改革的话，没什么人会有意见，反而会因为保留了更多的就业机会而受到人们的拥护。

　　至于把养路费、道路通行费、过桥费和运输管理费放在一起实施“费改税”，那就使问题更加复杂化了。改革开放以来，中国高速公路建设获得了迅速发展。已经成为世界上高速公路里程最长的国家之一。可以说，如果没有高速公路的收费政策，仅仅靠国家税收和财政支出来安排这项建设，中国的高速公路绝不可能有现在这样的发展。收费政策使投资者能够看到建设高速公路的利益，从而调动了各个地方进行基础设施建设的积极性。而对这种道路通行费、过桥费实施“费改税”，则存在两方面的问题：一是如何征收的问题，不过桥不通行的人也要缴费，这实际上就要增加本来只交纳养路费的人的负担。养路费是车主为使用本地的道路而支付的费用，而在实施海南式的燃油税时，不离开海口的用车者也必须为海口到三亚的高速公路付费，而在那条高速公路上，旅游者本来应该负担更多的份额。二是收上来的钱如何分配和使用的问题，由于牵涉到各方面的利益，又没有市场机制在里面，资金的分配和使用必然带有强烈的行政和计划色彩，而计划经济在降低经济效率上面的作用，我们已经讨论得太多太多。

　　据说，世界上已经有130个国家实施了“燃油税”。其实，除了在按公里征税上和我们拟议中的燃油税类似外，那些国家的燃油税在功能上和我们存在着很大的差别，并不完全是我们的这种“费改税”。我们可以对燃油征税，也可以在条件具备的时候，像降低和取消农业税那样，逐步降低或取消公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费等费用，但确实没有必要现在就把这些费用一一对应地转换成“燃油税”，因为除了增加社会矛盾和影响资源配置的优化之外，还会增加我们在运作之后的各种不确定性，而它带来的好处则并不明显。我国还在深化经济改革，而随着经济发展水平的提高和体制逐步趋向稳定，新的改革举措和以往不同之处应该在于，改革要尽量减少对人们既得利益的影响，这也是构建和谐社会对我们的改革提出的新的要求。