从局到部：中国环保的第三次飞跃

　　黄胜利

　　 “在三位总理的关心下，国家环保部门经过了三次飞跃。”全国政协委员、国家环保总局原副局长王玉庆抑制不住心中的喜悦，向中国经济时报如此表示。

　　 王玉庆所说的三次飞跃分别是：１９８８年，李鹏任国务院总理时，在机构改革中将国家环保局改为独立的国家环境保护局，使其成为直属国务院管理的副部级单位；１９９８年，朱镕基任国务院总理时，再次进行机构改革，将国家环境保护局升级为正部级，改名为国家环境保护总局；２００８年，国家环境保护总局升级为环境保护部，成为直接参与政府决策的组成部门。

　　黎明前的黑暗？

　　 正如全国政协委员孙珩超所言：“环境问题无疑成为近几年我国甚至世界热点问题之一”。当前中国正处在经济高速发展阶段，国家环保总局副局长潘岳曾表示，社会进入人均ＧＤＰ１０００－３０００美元的矛盾多发期，不能承受环境污染引发的社会问题。

　　 早在２００６年，国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告２００４》显示：２００４年，全国因环境污染造成的经济损失为５１１８亿元，占当年ＧＤＰ的３．０５％。其中，水污染的环境成本为２８６２．８亿元，占总成本的５５．９％；大气污染的环境成本为２１９８．０亿元，占总成本的４２．９％；固体废物和污染事故造成的经济损失为５７．４亿元，占总成本的１．２％。虚拟治理成本为２８７４亿元，占当年ＧＤＰ的１．８０％。

　　 时任国家统计局局长的邱晓华表示，受基础数据和技术条件所限，此次核算未包含自然资源耗减成本和环境退化成本中的生态破坏成本，只计算了环境污染损失。

　　 即便如此，潘岳仍表示“核算出的损失也已经占到ＧＤＰ的３．０５％，数字非常惊人，环境形势十分严峻”。

　　 面对资源和环境的严峻挑战，中国政府已提出要树立科学发展观，提倡建设资源节约型和环境友好型社会。

　　 然而，当前中国环保部门的工作推行并不如人意。“责、权、利不统一，互相牵制，行政成本极高。”全国政协委员、湖南省环保局副局长潘碧灵向本报记者分析，环保局的事权和责权很重，权利却与其不相匹配，一个环境问题的解决往往会牵扯到几个部门，环保局很难独自解决。

　　 “比如工业污染归环保局，农业污染归农业部，污水处理厂归建设部，水管理归水利部，海洋污染归海洋局，沙尘暴治理归林业局……这是目前环境管理的模式。”对此，潘岳曾期望能够成立一个统一的高级别协调机制，组织统一的监测和执法。

　　 另外，去年作为“加强地方环保工作年”，正说明了地方环保工作存在诸多突出问题。此前，国家环保总局局长周生贤接受媒体采访时表示：机构不完善，部分地市级环保机构不健全，不少县没有独立的环保机构；工作条件差，不少基层环保部门缺乏必要的执法车辆和设备，有的县级环境监测站连最基本的设备都没有；经费不落实，虽然环境保护已经列入当地财政预算科目，但经济欠发达地区市、县环保部门经费仍难以保障；一些地方部门工作力度不够。　　

　　 此外，一些地方保护主义严重，部分领导干扰环境执法，存在环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”现象。

　　改制后的环境保护部

　　 “局升部，说明政府已将环境与经济发展放在了同等重要的位置。”潘碧灵表示。

　　 “在国际影响上，也表明了中国这样一个大国对环境的重视。”对于环保总局升为环保部，王玉庆表示，今后环保部将成为国务院的内阁成员，参与国务院常务会议，参与重大决策的讨论。而在这之前，作为国务院直属机构的国家环境保护总局，只能参加国务院涉及环境问题的讨论。此外，也将极大地增加环保部门的力量，如编制、经费、执法条件的改善等。

　　 “环保总局经过改革升级后，国家与各级政府今后将会更加重视环境问题。”潘碧灵认为，这一改革对今后环保部门工作的顺利开展起到很大的推动作用，也将促使地方政府加强对环境问题的管理。

　　 “环境保护范围很宽，上管天下管地，但新的环保部仍会有其核心职能和边缘职能。”对于改制后环保部职能的具体划分，王玉庆分析，核心职能不管大小，都有边界，且都会跟其他部门有关联。在跟其他部门进行职责划分时，应尽可能地做到职、责、权明晰，各个部门对具体事务管理到什么程度，都应作出相应的规定。

　　 “与环保相关的职能中，能够整合的尽量整合到环保部。”潘碧灵表示，但部分职能是一些部门几十年形成的，对于这些没有整合进来的职能，应该发挥环保部门协调统筹牵头的作用。

　　 “部门间即使有清晰的职能分工，也要合作，不可能经过一次机构改革，一个部门就管理了所有相关的事情。”王玉庆强调，如讨论了多年的环境税，如果实施起来，肯定并非环保部一个部门的事，还需要以财政和税务部门为主，环保部门相协调。

　　 因此，王玉庆又表示，除了职能分工的明确外，各部之间的合作也应该加强，对于具体事务的解决，相关部门应给予积极配合。

　　 “国家应保证相关部门之间联动机制的形成。”潘碧灵说。

　　 “环保部成立后，一些涉及到地方环保部门工作的方案，还有待进一步的研究。”王玉庆表示。

　　 对于一些地方环保部门与地方政府存在的矛盾，鉴于环保的特殊性，王玉庆并不认为改制后，环保部将会全面推行环境监测执法垂直管理。“如果垂直管理，责任都在国家，就只能发挥环保部门的积极性。”王玉庆认为这也不符合地方政府对环境质量负责的法律规定。

　　 但是，王玉庆表示，市以下级别地区可以试行环境监测垂直管理，这样能够减少一些地方政府的执法干扰。

　　 “当然，中国环境的保护在于地方政府对环境的重视程度，地方环保部的执法能力，国家对环境问题的执法及处罚力度，以及企业及全体公民环保责任感的加强。”环保部成立后，对于中国环境问题的展望，王玉庆表示不要估计过高。