节能减排重在制度保障

　　傅旭明

　　 ３月１１日下午，在十一届全国人大一次会议第四次全体会议上公布的国务院机构改革方案中，环保总局升级为“环境保护部”。其主要职责是，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。国务委员兼国务院秘书长华建敏在机构改革方案说明中表示，“环境保护是我国的基本国策，关系中华民族的生存发展。在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部。”

　　 这表明中国政府对环境保护和节能减排的重视提升到一个新的高度。

　　 稍早前，３月８日国家发改委政研室主任、新闻发言人李朴民接受媒体采访时也指出，“中国不走节能减排，就没有退路”，“国家对节能减排的决心不变，目标不变，责任不变”。

　　完善法制，从严问责

　　 推进节能减排，要有强有力有效法律保障。“十多年前颁行的《环境保护法》有些内容已不适应当前形势发展的需要，环境管理执法手段不多、力度不够等问题，迫切需要对《环境保护法》进行修订。”全国人大代表、民盟江苏省委副主委杨展里说。

　　 全国政协委员赖明在接受集体采访时指出，有了大法还不够，真正要到位，下一步最重要的工作就是要制定相关的规章，地方的立法要跟进。

　　 来自农工民主党中央的一份提案建议，应尽快完善环保执法问责制，将对政府节能减排考核的指标、考核程序、考核后果等内容形成严密的、具有可操作性的制度并严格实施。同时，还必须真正解决运动式执法、以审批代替监管、以处罚代替服务、以企业责任抵消政府责任等问题。

　　 提案还指出，执法与司法机关合理采用法律的惩罚性措施。从性质上看，一般排污行为是正常经济活动的副产物、对社会具有一定的“正价值”，而恶意排污已经超出了正常范围，是社会发展所不能接受或者说是具有社会危害性的行为。因此，加大对恶意排污行为的处罚力度具有正当性，对构成犯罪的排污行为人实施刑罚是理所当然的。但也必须看到，执法机关对于“恶意”的把握不当，也可能导致适用范围的扩大化，造成发展与环保的“不和谐”。完善环境监管的制度与措施，建立适应节能减排要求的环境标准、产品标准、产业标准、生态标准，完善监测体系、考核体系，加大对违法行为的处罚力度等等，将监管措施落实到具体的生产过程和具体的产品，实现以过程控制为核心的监管制度。

　　开征环境税，势在必行

　　 开征环境税是今年两会的一个强烈呼声。由于现行价格形成机制，主要考虑产品的生产成本，没有将环境资源等外部成本“内在化”，无法改变生产者、消费者破坏环境的行为，无法激励环境治理，不能真实反映经济增长的资源环境代价。

　　 因为国内市场需求旺盛，国际市场能源、原材料价格持续上涨，资源环境成本没有充分体现，所以高耗能行业加快增长的内在动力仍很强烈。现行的价格机制，导致了生产污染性产品的国际资本，纷纷流入我国，既逃避本国税负，又转移污染，加剧了我国的环境恶化。而我国现行税收政策初步体现了保护环境、限制污染的政策导向，但现行税种缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即环境税。它的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源。

　　 有关环境保护的税收优惠措施的形式还比较单一，主要限于减税和免税，这种“减法”方式，不仅加重了主体税收的负担，而且由于调节面窄，力度不够，成效也不显著。因此，开征环境税势在必行。

　　加速淘汰落后产能

　　 温家宝总理在此次政府工作报告里明确指出，要落实电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等行业淘汰落后生产能力计划。建立淘汰落后产能退出机制，完善和落实关闭企业的配套政策措施。

　　 九三学社中央建议有关政府部门通过制定《淘汰落后产能管理条例》，以明确行政机关、管理相对人以及相关各方的权利义务。此举在于，可以赋予行政机关更强有力的行政管理职责，细化行政处罚程序和处罚范围幅度，有利于行政机关有法可依、依法行政；可以鼓励企业积极淘汰落后产能，并对淘汰落后产能实施不力的企业进行惩处；可以对能源供应部门在协助淘汰落后产能做出义务上规定。

　　 设立专项发展基金，制定相关配套政策。将税收的一部分资金划入专项发展基金，接受单位与个人的捐助等其他方面的资金划入来源，例如。还可以制定相应的激励性政策，如递减性补贴政策、鼓励落后产能转产转型的优惠政策等等。

　　激活市场机制，政府要唱主角

　　 赖明指出，不管是发达国家还是发展中国家，资源领域它都是部分市场机制失灵的领域，但是并不表示市场机制不发挥作用。政府要主导并激活市场。比如在国外大量采用ＤＳＭ能源需求册的管理，还有节能服务公司，节能标识，就是都是在政府主导下的市场机制激活的一种方式，我国也应要大力提倡。

　　 应改变长期以来高度重视行政手段轻视市场手段的观念，引进市场机制，建立健全中央转移支付制度、矿产资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源性产品市场定价制度、再生能源与节约能源经济扶持制度、节能减排资金市场经营制度、环境容量使用权交易制度等等，通过建立新的资源配置机制，使价值规律能够在节能减排方面发挥作用。