机构改革成败的关键

　　谢宝康

　　 今年两会，五年一轮的机构改革，再次成为坊间舆论的焦点。尽管与往年不一样，这次机构改革第一次明确提出“大部门制”的改革思路；但人们关注的是，说了多年的政府职能转变，怎样才能真正落到实处？

　　 改革开放３０年以来，每次在党的新一届全国代表大会召开之后的第二年，随着全国人大换届，国务院的组成部门都要进行一次改革。在十二大之后的１９８３年、十三大之后１９８８年、十四大之后的１９９３年、十五大之后的１９９８年、十六大之后的２００３年，先后进行过五次比较大的政府机构改革。

　　 三十河东四十西。在我们这样一个改革阶段和市场化的转轨时期，政府的机构设置也不可能有一个万全之策。回顾这五次大的机构改革，是有很多经验教训值得总结的。

　　 比较历次机构改革的方案，从中可以发现两个关键词：“精简机构”和“职能转变”。客观地说，每次机构改革，其动作不可谓不“猛”，其决心也不可谓不“狠”，但细究起来，尽管费了老大劲、付了高成本（不知有人算过这笔账没有），看起来政府部门的机构“精简”了，人员也“分流”了，为什么职能转变的收效并不是很大呢？

　　 政府有膨胀的趋势。这也不是惟我独有的“中国特色”，“帕金森规律”就是英国历史学家诺斯古德·帕金森根据官僚组织机构自我繁殖和持续膨胀的现象总结出来的。应该说，经过３０年的改革，我国政府组织机构的设置已尽可能做到消除机构臃肿、人浮于事、效率低下的弊病，对于一个１３亿人口、发展中大国的中央政府来说，机构也算精简，但我们应该清醒地认识到，精简本身不是目的。相反，如果为了使政府管理经济、服务社会的职能更有效率、更加公平，需要更多的人手，适当增加政府公务人员也未尝不可。问题在于，政府机构运行的机制变没变。所以，在我看来，第一个原因就是机构改革手段和目的的错位。

　　 第二，有没有以一贯之地形成和坚持一个官员选拔、任用的新机制。１９８２年，第一次政府机构改革之所以有深远影响，主要是两方面：一是打破了领导职务终身制，二是根据邓小平提出的“四化”标准（革命化、年轻化、知识化、专业化），大批年轻知识分子走上领导岗位。１９８０年代改革开放局面的形成和经济红火与此直接相关。这次改革还为后来的改革开放选拔和储备了一大批年轻的领导人才，现在的省部级乃至中央级的领导人中，有很多都是在那个时候逐渐走向领导岗位的。

　　 因此，机构的精简本身不是目的，最重要的是能否形成一个新的、与时代发展相适应的干部选拔与任免、考核与监督的机制，一个能够让更多有真才实学、敢于负责的人才得以涌现的机制。这是第一次改革的经验，也是后来改革的教训。

　　　 第三，有没有行之有效的、权力对等的制约机制和监督机制。在“摸着石头过河”多年以后，我们终于摸到了市场经济这块大石头，与之相适应，政府机构也应随之而变。最近这些年的机构改革，尤其是１９９３年以后强调最多的就是“职能转变是机构改革的关键”，但实际情况怎样？作为政府管理的对象，企业和公众都深有体会，自不待言。仅从审计署每年公布的查处情况看，一些部门挤占挪用、营私舞弊几亿、几十亿专项资金的情况已属相当普遍，连部门的自身约束都做不到，遑论建设服务型政府了。

　　 因此，对于政府机构改革的目标来说，不是部门的撤并，更不是人员的增减，重要的是合理设计部门管理权限，并形成与之相对应的约束和监督机制，才能保证机构改革顺利推进，也才能最终实现政府机构管理经济社会的效率最大化。３０年、五次机构改革的经验教训，归结为一条就是，必须对政府部门的权力进行强有力的监督制衡，否则，政府职能转变就永远是一句空话。

　　 这次“大部门制”的改革是按照十七大报告提出的思路进行设计的：要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。用中央政策研究室副主任郑新立的话说，这是“决策权、执行权、监督权”的“三权分立”。

　　 从制度安排的层面，引入现代政治理论的“权力制约”概念，无疑是这次行政管理体制改革的一个重要进步。维护人民的幸福和自由是现代国家的基本目的，因而，当某一国家机关超越职权或滥用权力时，最好办法就是预先设定一个另外的与之相当或者更强大的权力主体，运用法律手段来对之加以约束。如果不存在对等的法律地位，或者缺乏必要的能力与手段，就难以保证控制的强度和力度。约翰·伦道夫说：“你可以在整张整张的羊皮纸上写满种种限制措施，但是唯有权力才能限制权力。”

　　 现在，机构改革的指导思想有了，但从目前公布的方案中，部门之间如何实行权力相互制约？带有监督制约功能的部门，如监察部、审计署的职能如何设定、有没有得到强化？我们还不能做出判断。

　　 另一方面，监督机制的形成也很重要。实行大部制管理后，有可能解决部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题。但也有人认为，对它进行监督也将更加困难。政府部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，能不能有效遏制部门利益，成为人们担心的主要问题。

　　 因此，与这次机构改革相配套的是，必须鼓励和放开各种监督力量，让包括党内监督、法律监督、社会监督、舆论监督等各种渠道的力量对行政权力进行行之有效的监督。

　　 在经过改革开放３０年的洗礼之后，目前中国经济社会的发展已经进入一个新阶段，改革面临攻坚、市场经济体制在初步完成要素建设之后需要进一步完善，人们对第六次机构改革也寄予厚望。而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是这次改革成败的关键。