国家行政学院专家谈探索实行大部门体制改革(2)

　　第五,大部门的运作需要相应的人员和组织支撑。从发达国家的情况看,大部门体制的存在以大量中央公务员和中央部门设在地方的大量分支机构为支撑。在发达国家,不管是联邦制国家还是单一制国家,中央政府公务员都占有相当的比例,并通过中央政府设在地方的办事处行使中央政府职能。如美国,在全部公共职位中,联邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美国联邦政府文职雇员213.4万人,其中,卫生及公众服务部12.9万人,农业部11.34万人;只有大约13%的联邦文职官员在“总部”工作,其余的联邦职雇员分布在50个州的22000个地方办事处工作。日本地方公务员约占74%,325万人;国家公务员占26%,约为114万人。

　　二、我国推行大部门体制要积极稳妥、循序渐进

　　在我国推行大部门体制,必须深刻认识到我国政治体制和行政体制的特点,认识到我国推行大部门体制所存在的许多制约因素。首先,我国目前的政府组织形式单一,没有法定机构、执行机构、公法行政法人等政府组织形式。如果实行大部门体制,一些适宜于分散管理、自主管理、专业管理的机构不能按法定机构或公法行政法人的方式进行管理,这在一定程度上制约了我国政府机构改革的深度与广度。其次,我国绝大多数中央政府部门的决策依靠地方政府部门执行,自身在地方并不设立分支机构,中央事务过多依赖地方执行;同时,中央公务员数量相对较少,在1998年政府机构改革的过程中,中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人,人员编制总数减少了47.5%。过分精简机构,将导致执行中的难题,影响中央政府执行的监督和监管。第三,我国地域广阔、区域经济发展不平衡,人口众多,经济发展与社会发展的任务依然很重,涉及到的管理事务较为复杂,政府机构过少,容易导致管理的空白点。最后,大部门体制改革是在我国现有的政治与行政体制框架内进行的,涉及到许多复杂的因素。实行大部门体制改革,还涉及人员结构的调整问题,涉及到政府与部门之间关系的问题,涉及到深刻的体制与利益格局的变动,需要慎重处理。

　　为更好地推进大部门体制,要先行试点,进行系统的实践探索。在试点成熟之后,才可全面推行。在推行大部门体制的过程中,不能急于求成,更不能脱离我国的国情,盲目照搬国外的做法。

　　1.试点先行。大部门体制改革因为涉及的因素十分复杂,需要进行系统的改革设计,这就需要先行试点。通过大部门体制改革试点,积累改革经验,以便全面推广。试点要重点抓好如下工作:如何确定大部门下属机构的组织形式,如何确定大部门体制中的决策机制、协调机制,如何强化大部门的监督机制、问责机制,等等。

　　2.稳妥实施。根据我国经济社会发展的状况和我国政治体制改革与行政体制改革的客观进程,可考虑经过15年左右的时间,在我国基本实现完善大部门体制的目标。在近5年的时间内,主要进行2-3个大部门体制改革的试点。试点的单位可以选择人民群众呼声最强烈、迫切需要加强统筹、相对容易推进的部门。比如,可关注食品安全综合协调,明确食品安全的综合监管责任;针对目前十分严峻的环境形势,也要加强对环境保护的统筹协调,并相应调整部门设置。对于一些迫切需要解决的职能交叉问题,个别部门整合有困难的,也可以逐步推行,不求一步到位。

　　3.系统设计。要全面、科学地设计大部门体制改革的方案。主要是统筹考虑机构合并、职能整合、人员优化与领导安排,统筹考虑部门组织结构,协调机制与监督机制,统筹考虑大部制改革、决策与执行的改革、行政审批制度改革,等等。要通过积极稳妥的改革,最终建立起适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府大部门体制。(国家行政学院教授 李军鹏)