依托行政服务中心 推动地方政府实行大部门制

　　彭忠义

　　新年伊始，有关“大部门制”改革的报道不时见诸报端。所谓“大部门制”，源自党的十七大报告所提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的改革思路。这一改革思路，被认为是消除现行行政体制存在弊端的一剂良方。

　　一直以来，学术界用“官”民比例不合理、行政机关的支出占财政支出的比例偏高等来证明政府机构规模庞大、“官”多民少；而每当某一领域出现管理漏洞时，相关部门又都强调编制少，监管力量薄弱。对于同一市场主体，平时几个部门争夺管理权，甚至为争夺处罚权而大打出手；但当产品或服务出现问题时，又强调不归本部门管、推脱责任。这些矛盾，无不反映出政府部门设置过多、机构重叠，职能划分过细、职责交叉，分工不明确、政出多门等弊病。如何通过大部门制来解决上述矛盾，是行政体制改革需要严肃对待的一个重要课题。地方政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心这一行政模式，对地方政府实现大部门制具有很好的启示作用。

　　行政服务中心功能转变

　　行政服务中心是基层政府为方便申请人，提高行政审批效率而设立的集中办事场所。经过十多年的发展，其功能已经发生了重要变化，不再是单纯办理行政审批，而是向综合服务方向发展，为公民、企业提供各种类型的行政和生活服务。同时，也是公众了解有关政策规定，对政府行政活动进行监督的一个重要途径，成为政务公开的一个重要形式。

　　目前，大城市的区以下政府、地级市和县级政府基本上都已设立了行政服务中心，少数大城市和省级政府也已设立，据统计有3000多个。按其承担的服务功能可以划分为三种类型，一种是投资主管部门牵头设立的行政服务中心，集中办理与投资项目有关的行政审批。地方政府建立行政服务中心的初衷，是为了解决投资项目由多个部门分头审批所造成的审批环节多、所需时间长的矛盾，通过实行“一站式”审批来提高效率，方便投资者，为招商引资创造良好的软环境，因此，最初的行政服务中心多属于这一类型。目前，这一类型的行政服务中心只在部分欠发达地区还继续存在。

　　二是政府集中设立的综合性服务中心，把本级政府各部门的行政审批集中在一起办理。其中大部分已经向综合行政服务方向发展，除办理行政审批外，还把工程项目招投标、政府采购、国有资产转让、土地出让，以及供水、供电等基础服务行业的配套协议签订也纳入中心集中办理。同时提供与之有关的其他配套服务，如设立银行、邮政等服务网点，方便申请人缴费、传递资料等。部分地方还依托行政服务中心建立起公共服务平台，把提供各种居民生活服务的企业和机构的信息整理汇总，居民通过拨打专线电话、登陆服务中心网站等，获得与各类服务企业、机构联系的方式以及企业的相关信息，在居民和服务企业、机构之间建立起信息通道，方便居民生活，降低服务企业、机构的经营成本。

　　三是部门独立设立的行政服务中心，只办理本部门的行政审批。在本级政府没有建立行政服务中心的地方，一些行政审批事项多、发生频率高的部门，建立了本部门的行政服务中心，集中办理行政审批。其主要作用是收转材料和发放审批结果，把申请人与审批人在形式上隔离开，有些也办理简单事项的审批，这一类型主要在省级政府一些部门存在。一些国务院部委建立的服务大厅也可以归入这一类型。

　　行政服务中心对于规范行政行为，约束行政权力运用，实现政务公开，塑造良好的政府形象具有重要的“窗口”意义，在行政管理活动中发挥着重要的作用。以前需要依次呈报给几个部门审批的事项，在服务中心由一个窗口受理，发送到相关部门同时办理；严格的审批时限要求和统一的考评标准，促使各部门按时完成，也有利于行政效率和服务质量的提高。服务中心通过各种途径向申请人提供申办行政审批的说明材料，使申请人能够及时准确了解审批所需要准备或补充的资料，减少了反复，极大的方便了申请人。服务中心将各部门的审批事项、设定依据以各种形式公示，杜绝了部门擅自设定行政审批事项的问题；把审批条件、程序、完成时限等规定予以公示，使行政审批的运行过程变得公开透明，有利于各方监督，有利于促进依法行政。监察机关通过服务中心可以直接参与各部门审批条件的制定和流程设计，把监督的关口延伸到制度的制定过程之中，有利于消除制度漏洞；通过网络系统集中对审批活动进行全程监督，提高了监察工作的效率；在服务中心设立申请人投诉机构，直接受理群众投诉，使反映的问题能够得到更快更好的解决，这给行政监察工作提供了有利条件。

　　行政服务中心实行大部门制的可行性

　　实践证明，行政服务中心这一行政模式的积极作用已经被社会普遍认可，是实行大部门制的一个很好的范例。

　　从基层政府的职能特点分析，以服务中心为依托，对现行行政机构、资源加以整合，实行大部门制，以克服多头管理、部分部门监管力量不足，有很好的可行性。基层政府的决策职能较少，主要任务是监督法律、行政法规和政策在本行政区域的贯彻落实，其基本手段有两个：一是通过行政审批，对特殊领域、行业的资源进行合理配置，控制从事特殊产品生产、提供特殊社会服务的机构数量，促进产品和服务质量的提高，防止过度竞争导致市场混乱，危害社会稳定；控制优惠政策的覆盖面，使优惠政策真正发挥调节作用。二是通过监督检查，保证法律、行政法规和政策的贯彻落实，维护经济社会秩序。从地方政府的职能特征出发来考虑，以行政服务中心为依托，将其他行政资源予以整合，组建成几个以监督检查为主要职能的行政管理机构，集中进行监督检查、抓法律法规和政策落实，使行政资源得到统筹使用，可以有效消除现行体制多头管理效率低、浪费行政资源的弊端。

　　行政许可法第二十五、第二十六条分别就一个行政机关行使另一个行政机关的行政许可权、依法由两个以上机关实施的行政许可组织起来集中办理等做了专门规定，这也为大部门制提供了法律依据，预留了空间。总结行政服务中心建设的经验，按照地方政府的职能特点，统筹设计行政体制，是行政体制改革一个重要的突破口，对于大部门制的实现具有重要的现实意义。