公共财政不留短板

　　——厦门市财政努力推动基本公共服务均等化纪实(下)

　　本报记者 刘国旺 宋凯

　　近两年到过厦门的人很容易发现，越是从岛内的市中心往外走，建设的景象就越是美轮美奂，海沧、同安和翔安等昔日冷冷清清的岛外地区，如今更是一派热火朝天。厦门市财政局人士将这一局面概括为“岛内开花岛外香”。

　　“我们厦门这两年的基本公共服务均等化推进得很快，其中一个重要方面就是缩小岛内岛外的差距。现在你到岛外看看，那里的学校建得跟岛内一样漂亮，新建的两家大型综合医院中，一家在岛东北的边缘，一家在岛外。在很大程度上，岛外繁荣的建设景象的背后实际包含着财政体制大力调整的作用”。市财政局长黄强说。

　　理顺市与区之间的收入分配关系是调动各方尤其是区级积极性的重要基础。2003年，厦门市实行了行政区划调整。以此为契机，2004年厦门进一步调整和完善了市对区财政体制。黄强告诉记者，在“按属地原则分享税源”的新财政体制下，市里下放了3000家左右的市级企业的收入用于市区共享税收，仅保留了300多家市集中企业。同时，调整事权，解决市区政府权责一致的问题。原由市级管理的部分社会事务下放到区级管理，与之相对应的财权也下放到区级。特别值得一提的是，市财政一方面将这块事权对应的财力作为支出基数下放到区级，另一方面还将这一支出基数加入市区共享税分成比例中考虑，使下放的支出增量能够通过共享税的增量来保障，确保了区级财权的合理增长。比如，通过支出基数下放和将其纳入共享税分享比例，思明区的共享比例由不到27%提高到36%以上，湖里区则由28%升至近37%。

　　针对厦门市岛内外财政资源分布不均的状况，厦门市财政有针对性地采取了措施，主要是对各区实行不同的共享税分成比例，这样可以使相对落后的区获得更多的转移支付，也鼓励岛内区和企业到岛外区进行成片开发，加快解决岛内外共同发展的问题。对于岛内的思明区和湖里区，市区共享税分成比例确定为63∶37；对于岛外的同安区、集美区、海沧区，实行20∶80的分成比例；对于经济社会发展更为落后的翔安区，市级不参与共享税分成，共享税100%留给区级。而且，为确保该区的基本运转需要，还按照人均4万元的支出水平，由市级对其增加财力补助。

　　黄强回忆道，新的市对区财政管理体制运行一年后，效果就显现出来了。市区两级政府发展经济的积极性进一步提高，财政收入快速增长。2005年，区级财政收入比上年增长了29%，高于市本级增长12个百分点。市级对困难区的财政转移支付力度也进一步加大。像翔安区，当年获得的专项补助数达1.1亿元。各区基本公共服务水平差距逐步缩小，最困难区的人均财力由3.87万元/人上升至4.67万元/人，增长20.67%。配合部分事权下放区级管理，市级相应下放财力3.14亿元，促进了事权的平稳交接。

　　从2004年到2007年，厦门全市地方级财政收入年均增长28%以上，而区级收入年均增长30%以上。从财力分析，区级财力明显增加。2003年，区级财力为30.82亿元，2006年达到54.27亿元，占全市财力的近35%。市与区、区与区之间的人均财力差距也逐步缩小。

　　此外，针对经济社会发展中的薄弱环节，市里更是加大了对于岛外区的转移支付力度。市财政局预算处处长练更生告诉记者，从2004年开始，市里每年投入1亿元用于农村教育和公共卫生。教育费附加的分配方法不再是过去的“谁多收谁多得”，而是按照学生人数等因素法进行分配，岛外的农村地区因此“占了大便宜”，2007年获得的教育费附加占全市总额的近45%。

　　输血固然需要，培育造血机能则更为重要，将为基本公共服务均等化提供长远和强大的动力。黄强说，从根本上看，培植稳定的财源是构建公共财政基本框架的前提。他介绍说，在市区财政体制调整的推动下，厦门这几年的区域经济布局正发生深刻变化，岛内工业逐步向岛外转移，很多新上项目也都在岛外布局，使得岛外经济面貌日新月异。市里规定，对于岛内区到岛外区进行成片开发取得的税收，市级不参与分成，由岛内投资区和岛外区按8∶2比例分成，或者由双方自行商定分成比例。

　　目前，厦门软件园二期、翔安高科技产业区、同安工业集中区、集美机械工业集中区、同集轻工业园区等位于厦门岛边缘或者岛外的产业发展区正加紧建设。像翔安高科技产业区，首期规划面积4.75平方千米,95幢通用厂房已全部竣工,180多家高新技术企业已经陆续进驻，产业集聚的“凹地效应”正在逐渐显现，对于厦门市的经济拉动作用将起到重要作用，最终对于增加财源、推进公共服务均等化提供长远的保障。为此，厦门市财政按照“压缩一般、确保重点”的原则，集中了相当部分财力用于上述重点项目支出，建设性支出的比重从2004年的30%提高到2006年的41%。

　　黄强表示，市财政今后将继续压缩部分刚性支出，将可用财力向重点建设支出和有利于推进基本公共服务均等化的领域倾斜。