国务院发文立规纠正集体土地流转乱象

　　成都报道 本报记者 吴鹏

　　“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

　　1月8日，国务院办公厅下发国发办[2007]71号文件，为“小产权房”的争论划上了一个中止符。

　　除了关于小产权房，涉及到农村集体建设用地的方方面面，本报记者采访的各方人士都指出，该文件有翔实的调查和意见，指向具体。诸如对土地使用权入股、村改居工程、以租代征、土地整理新增耕地面积等等现象和做法都有明确的纠偏意见。

　　该文件重申：土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。

　　深度调研后的政策收紧

　　“目前一些地方对于土地管理制度开始试验和探索，国务院在深度调研之后，将口子收紧了，以明令禁止的方式堵死了一些危险的倾向。既然在一些复杂的问题上目前尚没有最好的解决途径，那么只好采取这种稳妥并且看起来有些保守的方式来确定未来的探索方向，但并非不让探索。”一位参与过国务院调研组上月会议的专家分析。

　　比如小产权房问题，经济学家周其仁曾撰文称：“小产权”的挑战包含一个大机会，就是改革已不适合社会主义市场经济要求的土地流转制度。

　　周其仁认为可行的第一步，就是顺势承认农地进入城市一级土地市场的合法权利，打破土地流转的政府独家行政垄断。

　　类似的观点还有很多。但是现在看来，可以暂时停止这种争论。

　　不过，四川省社科院的经济学者陈武元告诉记者：这个月，自己正在申请一项国家社科基金，即关于“正确处理小产权房的研究”。

　　“这是一项国家研究项目。我的看法是既然小产权房已经出现了，那么我们就应该探索一条既不损害国家利益，又不损害消费者，在承认级差地租的基础上，从城乡统筹、城乡互动的角度考虑的合理化路径。”一直关注小产权房领域研究课题的陈武元坚持他的看法。

　　陈认为，目前中国农村集体土地的尴尬即在于集体产权的虚化和空置。那么，既然前三次的土地制度改革经历了把所有权给农民，再收归集体，之后将土地的使用权交由农民，那么现在就到了这样的一个历史的节点上，即如何将农村的土地所有权“确权”。

　　“不确权，农民不可能真正的拥有财产性的收入，只有产权明晰，落实到每个农民头上，目前的很多怪现象才能得到彻底的解决。”陈武元说。

　　陈武元所指的正是国发办【2007】71号文中提到的诸多现象：非法将农民集体土地转为国有、以租代征的方式非法使用农民所有土地进行非农业建设项目的建设等等。

　　“农民手中只有土地，只有真正的分享了土地带给他们的巨大收益，农民才能有发言权。不然，只有堵的方式是不能解决根本问题的。“这位经济学者说。

　　文件精神与地方探索

　　“要么让农民进城，土地收归国有；要么交给集体经营；要么按照市场化的模式成立国有土地经营公司，我认为以目前而论，这是三种可能性的途径。”成都市政府政策研究室经济处处长邓立新提出了他的看法。

　　作为新成立的统筹试验区，成都市过去的五年内在农村集体土地流转方面做了诸多的探索。土地整理、土地入股、小产权房、新居工程这些都曾经作为探索的方法在成都出现。

　　统筹城乡究竟向何处去，这正是成都面临的问题。

　　去年7月底，成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》，在成都试验区内，集体建设用地将拥有与城镇建设用地几乎等同的地位，可以进入土地有形市场公开出让，并可申请办理土地使用权登记，宅基地也可在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。

　　成都市国土资源局的有关人士在解释这一规定时说：“试行办法更有助于正确理解集体建设用地流转和‘以租代征’等违法行为之间的不同”。

　　所谓“以租代征”，实质上是规避农用地转作建设用地的总量控制制度及收益分配制度。但农村集体建设用地无论怎样流转，其前提是必须符合土地利用总体规划。这两者之间的区别和界限是明确的。

　　国务院71号文中指出：一些地方通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。

　　“只要不改变土地的用途，没有将土地水泥化，或采取其他方式的固化，使得农地无法恢复，以租代征的方式进行农地的流转就不能算是违规，种植花卉、苗木还是农业。”邓立新说。

　　邓立新告诉记者：成都市的“土地集中”和“集中居住”，实际上在节约用地方面一直做得很好。

　　“目前成都的做法是在城市近郊区实行集中居住，而在一些偏远的地区，我们还是要重点的保持林塘文化，不是盲目的搞三个集中(耕地向规模经营集中、工业向发展园区集中、农民向城镇集中)，而是响应国务院的号召，向地上和地下要空间，”邓立新说，“在一些居住点，设置居委会、街道办，只是针对一些在2020年之前即将纳入城市化的区域才会这么做。”

　　对于目前出现的一种论调：三保障(实行就业保障、住房保障、社会保障)，双放弃(让农民放弃承包经营权、宅基地使用权)，邓立新表示：这可能是一种危险的倾向，首先应该做的就是“不可行性研究”。

　　此外，邓立新指出，“要把所有的问题都考虑清楚。既然请农民都进了城，按照国务院这份文件的精神，农村的土地又不能改变农业用途，那么农地上没有了农民，这难道不是一个矛盾吗？”