风险监测评估制度将建地方政府对安全负总责

　　北京报道 本报记者 陈默

　　为确保“从农田到餐桌的食品安全”，中国的食品安全立法在国际国内的广泛关注中加速。

　　日前，国家质检总局局长李长江在"国际食品安全高层论坛"闭幕后召开的新闻发布会上透露，《食品安全法》草案已提交全国人大常委会进行审议。按照全国人大常委会2007年立法计划，该法将在12月底的常委会第三十一次会议上提请审议。

　　本报获悉，草案在食品安全风险监测和评估制度等很多方面都有完善和进步，但在食品安全监管体制上的规定还较模糊。

　　风险监测评估制度将建立

　　中国目前有关食品安全的立法，主要是1995年制定的《食品卫生法》。但近年频发的问题促使人们不断检讨现行法律的不足。

　　2004年的阜阳奶粉事件成为其中一个导火索。当年七月，食品安全立法启动，但，是对现行《食品卫生法》进行修改完善，还是制定全新的《食品安全法》，一直以来都有争议。最终，确定了在食品卫生法(修订)草案的基础上，形成《食品安全法》草案。如果该法最终获得通过，《食品卫生法》将废止。

　　今年10月31日，国务院常务会议讨论并原则通过了该法的草案。而按照全国人大常委会2007年立法计划，该法将在12月底的常委会第三十一次会议上提请审议。

　　据中国政府网在国务院常务会议后发布的消息，《食品安全法》对食品安全风险监测和评估制度，食品安全重大信息的发布，食品生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各环节的质量安全制度，以及食品生产经营许可、查验记录、标签、索票索证制度和不安全食品召回制度等做了详细规定，并规定了食品进出口管理，食品安全监督体制和消费者权益救济渠道等内容。

　　记者获悉，草案调整的范围非常广泛，不仅包括食品的生产、流通以及餐饮服务，还涵盖了食品添加剂，与食品相关的产品的生产、经营和使用。

　　中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任张永建在接受本报采访时认为，草案最大的一个进步就是要建立和完善食品安全风险监测和评估制度，"把食品安全管理建立在科学的基础上，而不是行政的基础上。"

　　据本报了解，《食品安全法》规定国家将建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国务院相关职权部门要专门制定和实施国家食品安全风险监测计划，省级相关部门则需组织制定、实施本行政区域的监测方案。

　　此外，还将建立食品安全风险评估制度，组织专门的食品安全评估专家委员会，对食品中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

　　食品安全风险评估结果将成为制定、修订食品安全标准和进行食品安全监管的科学依据。监管部门还要根据评估结果和食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析，并即时发布食品安全风险警示。

　　同时，按照规定，食品安全风险评估成为政府和企业的共同责任，政府负责对食品中固有的成分进行风险评估，而企业则负责对添加到食品中的物质进行风险评估。食品安全风险评估结果不仅是政府监管的基础，还被广泛用于与食品安全相关的各个领域，比如对食品与食品添加剂的审批等。

　　为此，专家们建议，必须保证评估的科学性和可靠性，比如专业化的评估机构和人员，评估过程的公开、透明和程序科学。

　　地方政府对食品安全负总责

　　与食品安全风险监测和评估制度这样的亮点相比，草案在食品安全监管体制上并没有关键性突破。

　　长期以来，食品安全领域"多龙治水"的弊端广受诟病。目前，涉及食品监管的部门包括食品药品监管部门和卫生、质检、工商、公安、农业、商务、海关等。多头管理导致一方面在执法中各部门职责交叉，另一方面又有模糊或真空地带。

　　为解决这些问题，2004年国务院出台《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对各部门的职责进行了划分，主要实行的是分段管理的体制，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门则负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。

　　但是，对于食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等事项的责任并不明确，部门职能交叉、责任不清的情况依然。

　　张永建分析说，2004年国务院的决定实际上提出了“分段管理为主、品种管理为辅”的主张。分段管理是各部门对不同环节分别负责监管，而品种管理就是不同的食品按品种划分由相关部门监管，对一个品种由一家从头管到底。

　　从国际经验看，以品种管理为主容易明确职责，监管效率高、效果好。但是，这样的体制涉及对目前各部门职权的重新划分，对权力和利益格局变化太大，操作难度很大。

　　这也是食品安全法立法中最大的困难。

　　记者获悉，草案目前对监管体制的规定比较模糊，比如，县级以上食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门依据本法和国务院规定的职责，对食品生产经营活动实施监督管理；食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理，以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，由国务院授权的部门负责。

　　不过，草案在监管体制上的一个进步是，增加了地方政府对食品安全负总责的制度，规定县级以上政府对本行政区域的食品安全监督管理负总责，统一领导、协调监管工作，并建立协调机制。地方政府还要统一负责对食品安全突发事件的应对，建立监管责任制，加强对负责部门的责任评议、考核。这也是今年国务院出台的《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(国务院令第503号)中明确的内容。

　　而在中央层面，今年国务院成立了一个高规格的食品安全领导小组，地方上也都成立了食品安全办，加强食品安全监管方面的统一领导和协调。

　　这些举措或许能缓解一些问题，但如何合理配置食品监管资源，进行实质性的改革，在未来人大常委会审议草案时，还将是讨论的焦点。