开创中国特色扶贫开发之路

　　——财政扶贫工作纪实

　　本报记者 罗晶

　　中国财经报 2007-11-23 19:40:35

　　“但愿苍生饱暖”，这是多少仁人志士的美好愿望。这个夙愿在中国共产党的领导下终于得以实现。

　　从20世纪80年代开始，中国政府实施了大规模的、持久的和富有成效的专项扶贫开发计划，解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题。这是伟大的历史性成就，是人类发展史上的一个壮举。

　　财政扶贫是政府运用经济手段进行扶贫的基本措施和物质基础，也是财政支持“三农”的一种重要方式和内容。近年来，中央财政部门逐年增加财政扶贫开发投入，为农村扶贫开发事业提供了资金保障。数据显示，“十五”期间累计安排扶贫资金572亿元，年均增长6.8%。2001年-2007年，中央财政累计投入财政扶贫资金853亿元，其中2007年投入144亿元，比上年增加7亿元。地方各级财政也加大了资金投入力度，为扶贫开发提供了重要的财力保障。

　　经过各级财政和扶贫部门的共同努力，扶贫开发工作取得了显著的成绩。主要表现在：

　　——农村贫困人口持续减少。从2000年到2006年底，贫困人口减少了3724万人(其中绝对贫困人口减少1061万人，低收入贫困人口减少2663万人)，比2000年减少了39.5%。

　　——扶贫开发重点县农民人均纯收入持续保持增长。“十五”期间，扶贫开发重点县农民人均纯收入从1277元增加到1723元，五年中增长了35%，略高于同期农民人均纯收入增长水平。2006年，全国扶贫开发重点县农民人均纯收入达到1928元。

　　——贫困地区基本生产生活条件有了进一步改善。“十五”期间，592个国家扶贫重点县修建基本农田面积2515万亩，解决了3322万人、2862万头牲畜的饮水困难，新增公路及简易公路32万公里。

　　——贫困地区的各项社会事业有了长足的进步。特别是贫困农村义务教育水平逐年提高，医疗卫生条件不断改善。过去因教育致贫、因病返贫的现象有了一定的缓解。

　　一个拥有13亿人口的大国解决了贫困问题，本身就是对世界减贫事业的重大贡献。中国扶贫事业取得的成就，赢得了国际社会的广泛赞誉和高度评价。2004年5月，在上海举行的全球扶贫大会上，中国开发式扶贫的做法作为经典案例在会上宣讲。2007年，前世界银行行长沃尔夫威茨曾表示，“中国的成就让人印象深刻，过去25年的扶贫成就67%应归功于中国。”

　　多管齐下，摘掉贫困帽

　　中国扶贫成就的取得，得益于走了一条具有中国特色的扶贫开发道路。为了改善贫困地区的落后面貌，提高困难群众的生产生活水平，各级财政和扶贫部门进行了一系列卓有成效的体制机制创新。整村推进、强化贫困地区农业产业化发展、支持农村贫困劳动力转移培训和建立“贫困村村级发展互助资金”试点等成为了这些政策和措施的亮点。

　　亮点之一：整村推进，改善贫困地区基本生产生活条件。

　　联星村是甘肃省定西市安定区北部山区的一个贫困村，也是甘肃省中部干旱山区的典型代表。干旱少雨、自然灾害频繁、信息闭塞、文化落后，多年处于贫困状态。2003年，该村人均产粮313公斤，人均纯收入仅有1290元。

　　转机发生在2004年，那年，联星村被确定为参与式整村推进扶贫开发项目村。从那一年开始，“整村推进”这个以前联星村人从没听说过的词彻底改变了他们的生活，贫困离他们越来越远。

　　三年来，联星村共完成土豆良种种植1300亩；种植优质牧草1050亩；改建养羊圈舍120间，引进小尾寒羊600只，建成沼气池102座。此外，联星村还建成村级活动阵地，培训农民技术员425人。现在，联星村人的荷包鼓了起来：村里的土豆良种基地每亩可收入650元，总收入达到84.5万元，仅种植土豆一项，人均收入就达到1359元；优质牧草基地当年可产优质饲料80吨，可解决250只羊的饲料；小尾寒羊养殖已产羔782只，可增加收入19万元，人均收入305元。沼气池现已全部产气，预计每户一年可节约能源费用1000元。到2005年底，全村农民人均纯收入达到1857元。

　　联星村是全国整村推进扶贫模式众多成功例子中的一个。以往，有限的扶贫资金因分散不能发挥应有的扶贫效益，以致年年扶贫、年年效益不明显的情况时常出现。整村推进就是在这样的背景下应运而生。它是将扶贫资源有效地整合起来，对扶贫资金进行捆绑使用，着力改善重点贫困村基本生产生活条件的一种扶贫模式。

　　整村推进无疑是将好钢都用到了刀刃上，收到了良好的效果。在项目实施地区，贫困人口持续减少。以宁夏回族自治区为例，2001年以来，宁夏以1026个重点贫困村为单元，先后实施了“千村扶贫开发工程”和“整村推进扶贫开发工程”，村均投入100万元左右，实施了基本农田建设、村级道路建设、人畜饮水工程、危房改造等项目，有力地改善了贫困村生产生活条件。截至2006年底，宁夏回族自治区已经完成516个村的整村推进工作。

　　亮点之二：强化贫困地区产业建设，变“输血”为“造血”。

　　云南省泸水县位于怒江傈僳族自治州南部，与缅甸联邦共和国毗邻，是一个集“边境、民族、贫困”为一体的国家扶贫开发工作重点县。泸水县有贫困人口7.4万人，占农业人口的57.8%，其中绝对贫困人口有3.4万人，贫困面大，贫困程度深。2006年泸水农民人均经济纯收入为1243元，不到全国平均水平的三分之一。

　　为了带动群众脱贫致富，泸水县财政、扶贫部门走出了一条以产业促发展的道路。近年来，泸水县将产业开发扶贫与“30万亩林果基地建设”结合起来，先后投入财政扶贫资金650万元，发展泡核桃、草果、油桐、花椒、桃、梨、漆树等特色林果产业9.6万亩，直接为群众带来370多万元的经济效益，产业种植大户每年就地转移劳动力700多人，间接为群众增收35万余元。扶贫有关部门成了林果产业发展的主力军。“产业扶贫，奏响了泸水经济、生态和素质建设齐头并进的和谐音”，泸水县扶贫办的相关负责人告诉记者。

　　强化产业建设，着力促进贫困地区的经济发展，是扶贫开发的重点工作之一。全国很多贫困地区都在致力于发展主导产业，增强扶持对象的“造血”功能，从根本上解决贫困问题。据了解，甘肃省每年集中44%左右的扶贫资金，以市场为导向，大力发展草畜、马铃薯、中药材、林果、蔬菜等五大扶贫产业，特色产业收入占到农民纯收入的60%左右。

　　亮点之三：农村贫困劳动力转移培训，使农民工身价倍增。

　　在湖南HEG电子玻璃有限公司二期成型车间内，随着成型机有节奏地运转，一块块漏勺状的电子玻屏离开生产线，销向世界各地。钳工石新其头戴安全帽，背着工具袋，在车间里巡视，不时停下来，蹲下身子，仔细观察机器运转状况，有时会从工具袋中拿出钳子，将机器上的螺丝拧一拧。

　　石新其干的是名副其实的技术活。“我能够在这里工作，多亏参加了省扶贫办组织的钳工培训班。”石新其感慨地说。今年31岁的石新其，是湖南新邵县陈家坊镇付阳村农民。高中毕业后就到广州打工，但因为没有技术，只能做一些苦力活，一个月收入只有五六百元。2004年初，石新其参加了湖南省扶贫办组织的贫困地区农民技能培训，在湖南科技职业学院学习了钳工技术，不但学费、住宿费全免，还享受到了每个月100元的生活费补助。结业时，石新其顺利地考取了初级钳工证，后来经过自己的努力，又考取了中级钳工证，顺利跳槽到HEG电子玻璃有限公司担任技术员。现在，他还经常自学，打算再考个高级钳工证。他说：“那样的话工资还有涨升空间。”

　　以前卖苦力，现在当技工，天壤之别。石新其感慨道：“政府的扶贫培训，是我生活的拐点，在学校里学到的技术，使我身价倍增。”

　　普普通通的农民通过技术培训，学到一技之长从而脱贫致富，这样的例子在各地的贫困劳动力技术培训中不胜枚举。这也正是实行技术培训的初衷。

　　近年来，外出务工、转移就业已成为农民脱贫致富的首选。但是，随着劳动力市场的日趋饱和，以体能输出的劳动力供过于求的矛盾日趋凸现。与此形成鲜明对比的是，有一技之长、持有职业资格证书的技能人才却供不应求，经济待遇也有很大的差距。针对这种情况，在各级财政、扶贫部门的努力下，“阳光工程”、“雨露工程”、“贫困地区劳动力转移培训就业工程”等众多惠民措施相应出台，为改善困难群众生产生活创造了契机。

　　以甘肃省为例，甘肃省每年从财政扶贫资金中安排3000-4000万元，开展农村贫困劳动力输转培训，并通过对初中毕业没有考上高中，高中毕业没有考上大学的困难家庭学生长期培训，使其从农民转变成产业工人，从农村走向城市。此外，省扶贫部门还组织向省外劳务移民，截至今年6月，已向省外移民1.87万人。

　　亮点之四：“贫困村村级发展互助资金”试点——“咱农民自己的银行”。

　　在农村最困难的事情是什么？这个问题不同的人有不同的答案。但若是你问到安徽省太湖县寺前镇王畈村特困户蔡长银，他的回答是：借钱。

　　蔡长银盼望着购买一台小型打田机，但由于家庭条件不好，没有什么可以抵押担保的东西，无法向银行贷款。向亲戚朋友借钱，东拼西凑还是不够，这个愿望就一直没能实现。2006年，蔡长银的生活有了转机，“村里成立了互助资金，我们可以去借钱，不用担保抵押，非常方便，就像咱农民自己的银行！”蔡长银拿着1500元借款，购买了心仪已久的小型打田机，当年就包田种地获利1800元。

　　帮助蔡长银实现愿望的“互助资金”全称叫“贫困村村级发展互助资金”，它是为了有效缓解贫困农户发展所需资金短缺问题，提高贫困村、贫困户自我发展、持续发展能力的财政扶贫资金使用管理的新模式。

　　“互助资金”的运作模式是安排一定数量的财政扶贫资金，在部分实施整村推进的贫困村内建立“互助资金”，同时，村内农户可以以自有资金入股等方式扩大互助资金的规模，村民以借用方式周转使用“互助资金”发展生产。资金使用实行“无偿投入、村民共有、村内互助、周转使用、有借有还、滚动发展”的原则。

　　运行一年多来，“互助资金”的效果如何？“互助资金提高了村民创业增收能力，促进了农业结构调整和农民增收。”安徽省财政厅有关负责人介绍说，在目前农村贷款难的状况下，互助资金的运行，体现了参与式扶贫的理念，既方便了农民贷款，又降低了生产成本，提高了资源利用率，激发了农民的创业发展意识。

　　数据显示，截至目前，太湖县46个试点村共筹措互助资金224.5万元，平均每个村4.88万元。试点村2185户农户中已有790多户村民享受了互助资金贷款。小池镇方兴村首批投放的8户2.9万元互助资金，产生了近20万元的生产规模，到2006年年底增收5万元，仅此可增加农民人均纯收入330元。

　　“今年我们将在全面启动试点的基础上，调整扶贫资金使用政策，加大投入，同时整合资源，构建互助资金与其他各类支农项目相结合的更大的平台。”安徽省财政厅有关负责人告诉记者。据了解，2007年，安徽省各扶贫工作重点县至少按财政扶贫资金规模的10%切块，用于支持和发展互助资金的试点。省财政还将调整现行整村推进资金的用途，将整村推进资金调整部分也用于支持和发展互助资金试点。此外，小额扶贫贷款贴息资金与互助资金试点相结合的办法也正在研究之中。

　　公共财政为困难群众分忧

　　在当前中国农村，人均57元能干什么？

　　据估算，人均57元，可以买67斤尿素，接近一亩地用量；可以让5口人参加新型农村合作医疗；当然，还可以买肉、买粮、买酒若干。

　　这是一笔很简单的账。你一定要问：为什么要算这笔账？人均57元是什么数据？

　　答案很简单。人均57元，是用今年中央财政下拨的427亿元粮食直接补贴(粮食直补加农资综合直补)除以7.45亿受益农民所得出来的人均受益金额。这只是中央财政给农民发放“红包”中很小的一部分，但它却可以解决上述贫困农民遇到的现实困难，降低农民的生产生活成本，增加农民的收入。

　　这笔账如果算得再大一点，还包括全面取消农业税等四项税费为农民减轻的负担。据统计，2006年全面取消农业税等四项税费后，与1999年相比，全国农民减负总额约1250亿元，人均减负约140元。

　　还有农村义务教育“两免一补”。“两免一补”——免学杂费、免书本费，补助寄宿生生活费，为农民减轻了教育负担。2006年，这项改革共惠及约15万所农村中小学，5200多万名中小学生。仅免除杂费一项，平均每个小学生年减负140元、初中生180元；享受免费教科书的贫困生，平均每个小学生减负210元、初中生320元。贫困寄宿生还得到生活补助，平均每个小学生年减负460元，初中生达570元。

　　目前，新型农村合作医疗制度已经成为解决亿万农民因病致贫、因病返贫的重要举措。从2006年开始，中央和地方财政对参合农民每人每年补助分别提高到20元，总经费水平达到50元。今年，新型农村合作医疗制度将由原计划覆盖全国60%以上，扩大到80%，使更多农民受益。

　　此外，今年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度，让农村贫困人口生有所靠。截至2006年底，全国已有25个省(自治区、直辖市)2133个县(市)建立了农村最低生活保障制度，地方各级财政全年累计发放保障金41.6亿元，月人均补助水平为33.2元，比2005年增长11%。

　　实际上，有些地方的扶贫资金范围要比《财政扶贫资金管理办法》中提到的概念宽得多。《财政扶贫资金管理办法》提到的扶贫资金概念范围，重点是三项资金，即发展资金、以工代赈资金和少数民族发展资金。以广东省为例，该省用于“东西两翼”、“粤北山区”等欠发达地区的公路、教育、卫生等领域的资金都成为扶贫资金，达到370多亿元，远远高于按照三项口径来统计的46亿元。

　　此外，据统计，除财政扶贫资金外，2006年中央财政制定的涉及贫困地区的优惠政策达25项，近50个具体项目。如：对县乡财政困难地区的“三奖一补”转移支付、革命老区转移支付、边境地区专项转移支付、“老少边穷”地区新企业优惠、西部地区大开发等。这些政策投入的资金总量超过了2000亿元。正是这些大量非专项财政扶贫开发资金的投入，间接促进了我国的扶贫开发，极大地改善了贫困地区的基础设施条件，改变了贫困地区的落后面貌，提高了贫困群众的生产生活水平。

　　用好扶贫救命钱

　　财政扶贫资金是困难群众的救命钱。确保这部分钱真正用到困难群众的头上，是每一个扶贫工作者肩负的重任。为了履行好这份职责，财政部门在扶贫资金的管理使用上出台了“新招”和“高招”，创新了财政扶贫的机制，提高了财政资金的使用效益。

　　在资金的分配上，坚持向重点地区倾斜。2001-2006年，中央财政扶贫资金分配给东、中、西的比例，分别为2.1%、35.5%、62.4%，体现了国家对扶贫重点地区的支持，体现了中央提出的扶贫资金向中西部，特别是向西部倾斜的政策要求。

　　在支持重点上，进一步明确了三大支持重点，“整村推进”、贫困地区农业产业化和农村贫困劳动力转移。

　　在提高资金的使用效益上，不断实现机制创新。各级财政部门在完善财政扶贫机制，改革创新扶贫资金管理方面，进行了“八项改革”。

　　下放项目审批权限，提高财政扶贫资金和项目安排的针对性。现在，中央财政不再审批扶贫项目，审批权限全部下放到省一级。同时，为了克服审批程序相对繁琐、项目针对性不强的问题，财政部要求各地实行“县级确定项目、省级备案”的做法。这种做法调动了县一级的积极性，增强了县级的责任，有利于提高资金项目安排的针对性，节约了行政成本。

　　提前拨付资金，着力解决资金到位晚的问题。针对以往资金拨付不及时、到位晚，影响资金使用效果的问题，从2005年起，财政部在每年的人代会召开之前，预拨部分扶贫资金，以便各地尽早实施扶贫项目。

　　改革贴息方式，充分发挥扶贫贷款财政贴息资金的作用。过去扶贫贷款财政贴息方式虽然审核层次很多，但层层把关并不是很严，有一部分贷款并没有用于扶贫，贫困农户急需的一些贷款往往贷不到。从2004年开始，财政部会同国务院扶贫办进行了到户扶贫贷款财政贴息改革试点。将部分财政贴息资金由中央本级下划拨付给地方财政，由地方财政对发放扶贫贷款的金融机构贴息，或直接对得到扶贫贷款的贫困户进行利息补贴。2006年，这一改革已在全国592个扶贫重点县全面推开。

　　开展“奖补资金”试点，进一步解决贫困农户贷款难的问题。“奖补资金”目的是建立风险分担机制，引导金融资本更多地支持贫困群众发展生产，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。2006年，这项试点已经在江西、陕西、贵州、重庆、河北、湖南、云南和广西等8个省(市)开展。

　　建立绩效考评制度，把扶贫开发责任落到实处。为了进一步提高财政扶贫资金使用效益，同时也把财政扶贫的责任落到实处，从2006年起，财政部门对各省财政扶贫资金使用情况开始进行考评。

　　建立财政扶贫资金管理监测信息系统，提高资金监管水平。过去财政管理手段相对落后，不仅信息收集、跟踪困难，资金的监管也不到位。因此，财政部会同国务院扶贫办、国家发改委、国家民委、国家统计局等5部委(局)，共同建设了财政扶贫资金管理监测信息系统。目前，该系统已经开始运行。

　　开展“贫困村村级发展互助资金”试点，创新财政扶贫资金使用方式。从2006年开始，财政部会同国务院扶贫办在河北、山西、安徽等14个省开展了“贫困村村级发展互助资金”试点，安排一定数量的财政扶贫资金到重点贫困村，帮助贫困村建立起“互助资金”，实行“滚动使用、民有、民用、民管”。目前，试点得到了广大贫困群众的积极响应和欢迎。

　　开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作。为了探索创新财政扶贫机制，应对致贫因素由普遍性到多样性的变化，有效整合扶贫资源，提高扶贫开发水平，2007年，财政部会同国务院扶贫办在中西部地区21个省份开展了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作。目前，试点的各项工作进展顺利。

　　开创扶贫工作新局面

　　党的十七大提出了“到2020年，绝对贫困现象基本消除”的目标和“一个加大、两个提高”的工作要求，即加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度和提高扶贫开发水平、提高扶贫标准。这对扶贫开发工作提出了新的更高的要求，财政扶贫工作任重而道远。

　　国务院扶贫办主任范小建指出，扶贫开发工作既要勇于坚持，还要积极探索，大胆创新。新形势下，扶贫开发的目标任务需要重新定位，要将解决温饱和巩固温饱并重，加快发展与缩小差距并举，实事求是地确定扶贫开发工作的目标和任务。下一阶段，财政扶贫开发的目标是要增加贫困人口收入，缩小贫困群体与其他社会群体收入差距，促进贫困地区的经济发展，缩小贫困地区与其他地区整体性差距。扶贫开发的主要任务是发展经济、增加收入、提高生活水平。

　　“开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作中仍需要坚持的一个基本工作方针。”财政部农业司司长赵鸣骥说，新形势下，应当赋予开发式扶贫新的内涵。国际反贫困经验证明，只有通过开发式扶贫，才能从根本上解决贫困人口的素质问题、发展问题和能力问题，才能从根本上形成自我可持续发展的良性机制。我国近年来的扶贫经验也证明了这一点。应当注意的是，开发式扶贫方针不排除其他扶贫手段，如救助救济制度、农村最低生活保障制度等。新形势下的扶贫开发工作思路是要把专项扶贫开发转到综合扶贫开发上来，突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发和提高，由注意点上扶贫转到点面结合，以面带点，以点促面。

　　财政扶贫还将继续着力促进贫困地区的经济发展。“不论从发达国家的经验来看，从发展中国家的经验来看，还是从我们国家的实践来看，经济发展对减贫的作用最明显。”赵鸣骥认为，发展经济是从根本上减贫的措施。有资料显示，我国大约有2/3的贫困人口是因为自然灾害或是市场风险返贫。所谓市场风险就是贫困人口的经济基础较弱，主导产业不明显，缺乏带动作用。因此，在接下来的扶贫工作中，财政将着力促进贫困地区的经济发展，大力支持贫困地区依托当地资源发展主导产业，加快产业化步伐。同时，支持以贫困村为重点实施整村推进，支持贫困劳动力转移就业，为贫困地区的经济发展创造条件。与此同时，还要继续创新财政扶贫资金管理机制，研究扶贫开发与其他支农政策相协调，形成政策合力，继续提高财政扶贫的工作水平。

　　缓解和消除贫困，是党的宗旨所在，是社会主义的本质所在。扶贫开发与社会主义初级阶段和中国特色社会主义始终联系在一起，是贯彻落实

科学发展观的具体体现，是构建社会主义

和谐社会和全面建设小康社会的重要内容，是中国特色社会主义伟大事业的组成部分。我们相信，在党的十七大精神的指导下，新形势下的扶贫开发工作一定能谱写出更加辉煌的篇章。