以民事索赔威慑违法食品商

　　本报记者 陈默

　　10月31日，国务院常务会议原则通过了《食品安全法(草案)》。按计划，该法将在12月全国人大常委会第三十一次会议上提请审议，并有望在明年出台。

　　食品安全问题的热度近年一直不减，每年人代会上提案数最多的都与此有关。而在今年，食品和玩具等中国产品一起，成为国际上热炒的对象。很多人认为，中国进入了食品问题的高发期。

　　中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心执行主任张永建,早在2004年就牵头组织了“我国食品安全监管体制和法律演进的研究”课题。对于食品安全监管体制，尽管面临部门权力和利益调整的重重藩篱，张永建仍然呼吁，应该从分段管理为主的体制过渡到以品种管理为主。

　　最大进步是食品风险监评制度

　　《21世纪》：中国的食品安全问题近年成为各界关注的焦点，特别是今年，甚至在国际上都成为热点。目前的状况如何，你认为问题在哪里？

　　张永建：中国的食品安全问题主要有两个方面，一是由食源性疾病引起的食品安全问题。比如1988年在上海由于超过30万人的甲肝大爆发，还有近年北京的福寿螺事件、辽宁海城的豆奶事件等，都是由于食物受污染引起食源性疾病。现在它是中国食品安全的头号问题。

　　二是由故意制造的假冒伪劣产品引起的食品安全问题。这是一个阶段性的问题，近几年一些大案要案频发，比如阜阳奶粉事件就是最典型的。

　　《21世纪》：制定《食品安全法》的呼声由来已久，你怎么看待目前法律方面的问题？新法草案有哪些应对？

　　张永建：从框架上来说，我国已基本构建了一个以《食品卫生法》为基干的食品安全保障法律法规体系。但存在的问题也很多。

　　首先是范围过于狭窄，没有涵盖从农田到餐桌的全过程。《食品卫生法》没有规范包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用，出现了法律监管盲区。

　　二是它确定的执法主体职责和现实情况已经脱节了。1998年机构改革之后，食品监管主要由国家食品药品监督管理局和公安、农业、商务、卫生、工商、质检、海关等多部委按职能分段监管。

　　另外，在法律责任方面规定不严、衔接也不顺。最典型的例子就是，《食品卫生法》规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成严重危害结果的，依法追究刑事责任。但是，刑法规定“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”，只要是“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”，就构成犯罪。

　　还有就是整个食品安全法律体系内容不全，对新情况、新问题没有及时应对，特别是缺少像食品安全应急处理、风险评价、信用以及信息发布等制度的规定。

　　这次的草案，规定和完善了很多制度，比如对食品安全风险监测和评估，食品安全重大信息的发布，以及食品生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节的质量安全，还有食品生产经营许可、查验、标签、标准以及不安全食品召回制度等。另外，加大处罚力度，明确地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责等。

　　我觉得最大的一个进步，就是要建立和完善食品安全风险监测和评估制度，把食品安全管理建立在科学的基础上，而不是行政的基础上。

　　食品分段管理问题多

　　《21世纪》：那么监管体制上的问题呢？目前“多龙治水”的格局受到很多非议。

　　张永建：2003年在原来的药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局，这是各部委(局)中唯一一个名称中带有“食品”的部门，就是希望在政出多门的情况下加强协调，它在食品安全方面的职责是综合监管、组织协调和对重大食品安全事故的查处。现在看来，它做得比较好的工作是最后一项，综合监管和组织协调做得都不行。

　　问题在哪里？我认为第一对它的授权不明确、不充分，综合监督、组织协调是个大框框，综合到什么程度，协调到什么程度，具体内涵没说清楚。最后可能还是解决不了问题。

　　第二是它缺乏权威性。不是说权力要集中到一起，但是要有权威性。权威性靠什么，在政府体制内部，就得靠行政级别。

　　2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》把涉及到食品安全监管的部门职责进行划分，基本上是按职责分段管理。同时提出“分段管理为主、品种管理为辅”的方式。所谓分段管理，就是各部门对不同环节分别负责监管。品种管理就是不同的食品按品种划分由相关部门监管，对一个品种由一家从头管到底。

　　《21世纪》：据说《食品安全法》草案在管理体制方面没有突破性的改变，你认为比较理想的模式应该是什么样的？

　　张永建：我们当时在课题报告中建议，在部际食品安全联席协调会议的基础上有所突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理涉及国家食品安全的相关部门。

　　今年国务院成立了一个高规格的食品安全领导小组，常务机构设在质监总局，组长由国务院副总理兼任。不少地方上也都成立了食品安全办，主管领导一般是副省长、副市长、副县长，它的权威性高，在沟通效率上也比以前的联席会议制要好一些。

　　我们也建议进一步探索多种管理模式，将对品种的管理和“分段”管理结合起来，对能够集中的管理链条和跨度不太大的品种可由一二个部门管理起来。对于需要“分段”的管理，要明确边界和衔接的方式方法，特别是信息的沟通和共享，职能上尽可能避免交叉。

　　现在还没有突破“分段管理为主、品种管理为辅”的格局。

　　考察一下国际上的经验，很多还是以品种管理为主，它容易明确职责。分段管理的话，许多地方是不好划分边界的。我们看到有这样的案例，豆芽出问题了，几个部门马上扑到现场，第一件事情是问你这是算农产品呢还是加工产品，到底归谁管。

　　有没有可能逐渐从分段管理为主过渡到品种管理为主？现在还没有看到这么重大的改革的迹象，因为这对现有的权力和利益格局变化太大，难度很大。

　　民事索赔较行政处罚更具威慑力

　　《21世纪》：在法律责任方面，草案明确了政府的责任，加大了对违法行为的处罚。在民事责任方面，很多人希望能增加惩罚性赔偿和方便消费者

　　张永建：2004年国务院23号文就明确提出来在食品安全问题地方政府负总责的要求，但我们也要考虑实施的保障机制，因为这里还涉及到中央政府部门和地方政府目标的差异化。中央政府部门更多考虑安全性和宏观的管制，地方政府则要更多地承担经济增长和就业等任务。

　　对企业的处罚，以前是以违法所得来计，草案现在改成按涉案值来计，而且处罚力度也加大了。这只是一个方面，关键还是要看能不能严格执法、依法行政，法律的尊严不是制订出来的，而是执行出来的。

　　民事诉讼的问题是个关键。很多官员都说要让违法造假者“倾家荡产”，但处罚并不是目的，行政处罚是有限度的，而且政府部门并不是违法产品的直接受害者，过于强调行政处罚，会导致一些地方“以罚代法”。让受害者通过民事索赔的途径，对违法者的威慑最为有效。

　　现在的问题是，维权成本太高，实践中一般只判决赔偿实际损失，不考虑受害者耗费的时间、精力等成本不足于补偿其损失，而且缺乏惩罚性赔偿，对违法者的威慑力也不够。