中央部委预算执行缓慢 财政部痛心“天书式预算”

　　席斯 王毕强

　　中央部委需要准备一场 “花钱大竞赛”。

　　在2007年底前仅剩的两个月中，他们需要花掉3千亿到4千亿元人民币，以完成年初财政部批准给他们的预算支出。因为在之前的9个月多中，他们只花掉了总预算的6成多资金。

　　财政部警告说，如果他们不能如期按年初预算花掉这些钱，那么在编制2008年的预算支出时，也许就不会再拨给他们那么多钱了。目前，2008年的预算编制已经开始。

　　这是中国中央财政体系的一个老问题了。在国家审计署历年的审计报告中，一些中央部委未能按时完成年初预算支出的案例屡见不鲜。

　　但从现在开始，那些总是完不成年初预算的部委，可能在下个年度无法再从财政部要到更多钱了。财政部正开始以前所未有的努力试图改变这个痼疾。在一个月前的一次内部会议上，财政部高官直言某些中央部委上报的拨款申请无异于“编天书”。

　　中国社科院财贸所马蔡琛博士说，一直以来，财政部的预算改革都更侧重编制方面，对预算执行效果如此重视还是第一次，未来一段时间内预算改革将开始侧重于预算执行。

　　“花钱”死命令

　　截止到8月31日，气象部门2007年预算执行进度仅为54.59%，远远低于正常执行进度。而财政部要求三季度末各部门必须完成预算的75%。

　　国家气象局做了一个测算，按照此目标，气象局各单位要在一个月内花掉11.73亿元，才能完成三季度目标，到年底需要花掉25个亿。这是一个死命令，气象局在发给各下属事业单位的通知中说，必须完成这些支出。

　　

卫生部也对下属单位下达了相似的指令。在一份通知中说，2007年预算支出要在11月底基本执行完毕，否则有可能核减他们2008年的预算拨款申请数目。

　　实际上，发出类似通知的还有林业局、环保总局、农业部、水利研究院等部门单位，如果按照财政部的数据计算，未来几个月，中央部门至少要花掉3000多亿元，才能如期完成预算。

　　几乎所有部委在年底前都面临这种资金十分充裕，着急花钱却花不出去的情况。

　　但这不意味着没有地方需要花钱，其实相当多需要用钱的地方却一直拿不到钱。

　　大连市长海县担保公司至今负担着从去年三四季度开始到现在共15个月份的贴息资金，这些钱原本是该中央财政支出的。这是劳动社会保障部、中国

人民银行和财政为了鼓励下岗职工再就业而安排的小额担保贷款，利息由财政部补助，但财政预算中的这部分资金却迟迟在国库里没有发出去。

　　据本报采访，因为贷款设计与实际差距较大，贷款的审核工作难度加大，使得贴息资金无法按时支出。这一资金也因为支出进度过缓而被审计署点名。

　　在国家审计署2006年度的审计报告中，在49个被审计中央单位一半以上都因为预算支出执行慢，闲置财政资金而被点名。

　　教育部所属北京语言大学，2002年以留学生食堂改造项目基建贷款的名义申请并获得财政给予的贷款利息补助450万元。至审计时，该项目仍在设计论证阶段，尚未开工，也未贷款。上述财政拨款已闲置四年以上。

　　国家环境保护总局的一个总预算为2亿元的大型项目——“处置环境与核恐怖袭击事件应急”已经进行了两年，按照项目设计方案，财政部每年拨款5000万元，但因为项目涉及多个部门，组织多次招投标，去年的工作没能完成。

　　目前环保总局正在做去年的工作，而财政部也没有拨付今年的5000万，环保总局相关人士对记者说，这一个项目就使得环保总局的财政支出进度慢了不少。

　　钱太多？

　　“如果项目资金根本支不出去，财政为什么要给资金呢？”一个月前，财政部副部长朱志刚在加强中央部门预算执行管理专题会上说，科技，医疗卫生、环保等与老百姓密切相关的预算，执行情况最差。

　　朱志刚认为，支出进度慢可能有两个原因，一是在执行中存在大的问题，二是预算多给了。

　　一位财政学者认为，确实不排除有些部门为了多要财政资金，预算安排一些不具备可行性或没有认真论证的项目，审批后，却发现项目根本无法执行。

　　“重分配、轻管理”的理财观念和行为，是导致执行进度缓慢的根本性原因，财政部官员认为，对预算分配的重视程度和对争取到项目资金用的功夫超过90%，而对如何使这部分资金发挥出效益用的功夫不足10%。

　　据悉，2006年，财政部统计中央各部门年终结余资金，竟然有574亿元之多，其中项目支出结余537亿元，占全年项目支出预算的15.6%。

　　“时间过去2/3，预算才执行了一半”，朱志刚说。

　　从6月开始，中央各部门开始拟定部门的支出进度计划，动员所有相关单位，尽快安排各项工作。农业部在两个月时间内共发了七份文件，督促部署事业单位加快项目支出进度。

　　目前，各部委三季度支出进度数据还没有完全统计完，但农业部财务司相关人士对记者说，农业部进度大概在60%多，没能达到财政部的要求。以上这位人士解释，主要是因为预算执行既要加快进度又要保证资金使用安全，两者兼顾工作难度很大。

　　据悉，农业部2007年预算110多亿，这意味着，四季度他们将花掉40个亿的支出才能完成预算。这里还不包括今后的追加支出。

　　“压力非常大，想快快不了”，国家林业局发展计划与资金管理司官员非常着急。三季度国家林业局也没有完成目标进度，主要是因为基建项目拖后腿。基建项目审批环节多，还要组织招投标，前面的一环没完成，后面工作也无法进行。

　　支出进度慢不仅影响财政资金的效率和效益，他留下的一个痼疾便是各部门逐年壮大的财政结余资金。到2006年底，各部门财政拨款结余资金比上一年度增加10%，有的部门结余资金占当年财政拨款的近50%。

　　发改委宏观经济研究院财政金融研究室研究员刘国艳说，支出偏慢跟结余常年累积有关。今年还在做去年的项目，花去年的钱，必然会影响当年项目工作的开展。

　　朱志刚的讲话也验证了这一点，他说，支出进度慢的部门基本上都是往年项目支出年终结余较多的部门。

　　刘国艳认为，大量结余很大程度上跟超收收入有关。近年中国财政超收幅度大，为了达到收支平衡的预算效果，有超收就有超支。各部门形成了年底追加支出，突击花钱的情况。

　　国家环保总局一直都是上半年用上一年的结余资金，本年度的预算资金下半年才开始用。

　　9月19日，财政部召开加强中央部门预算执行管理专题会，表明如果不完成目标进度，2008年预算不再增加新的项目预算或者按照今年实际执行情况安排预算。

　　朱志刚在此次会议上言辞犀利，针对某些部委预算编制和执行中存在的编天书、夸大项目规模等问题提出警告。

　　财政部的强硬让很多部门开始紧张，在转发财政部《关于加快预算执行进度的通知》时，很多部门自行规定了更快的支出进度目标。国家气象局发出通知，如果不能完成目标明年预算将核减10%到20%。

　　记者在采访中发现，有些单位为了加快进度，项目还没有开始的情况下，先行进行了采购。

　　怎么花？

　　突击花钱显然不是最好的选择。“这很容易造成大量财政资金的浪费，一个月要花11个亿，那只能摊派，或者提高支出标准、档次”，刘国艳对此做法表示担忧。

　　马蔡琛也认为，解决支出进度，不是一个能用机械的指标来实现的。有部门如果到年底仅完成80%，其余20%是因为预算编制不科学或原来的项目方案有问题，这时就不能刻意追求预算进度完成100%，这是对预算执行过程中实事求是的调整，是对“纳税人”负责任的表现。

　　他说，这个办法容易导致项目的论证不充分，急于把钱花出去，造成突击花钱，可能会造成一定的负作用。

　　财政部一直希望能够更好地完成预算。早在6月份，2008年的预算就开始编制了，这也是历年来最早的一次。而在预算改革前，编制预算的时间只有4个月。在当时的预算编制部署会议上，财政部官员说，近两年预算编制时间不断提前，今年达到9个月，目的就是为了让各部门抓支出进度的同时，更好的编预算。

　　过去几年的情况是，有些单位到两会要开了还没有报预算，这势必会影响到预算执行情况。

　　财政部官员说，不排除有些单位在做预算的时候”编天书“，这几年仍存在多报，虚报预算的问题，“一些部门预算报的规模大得出奇，我们无法相信预算的真实性”。

　　预算执行慢，跟中国预算编制的时间点也有关系，由于预算经过人大批准要等到两会之后，层层下拨后，到基层单位执行的时候已经是4月份。

　　这也是各部门反响最强烈的一个问题，很多部委认为因为一季度不能做项目支出，影响了全年的预算执行时间。

　　为解决问题，财政部在8月份的人大常委会上提出，建议全国人大授权财政部按上年支出数的四分之一左右预拨1-3月项目支出资金。目前此事财政部与全国人大正在沟通中。

　　教育部财政司正在细化一些重点项目的方案，希望能通过批准，提前获得项目资金。

　　要从根本上实现预算执行的顺畅就要从根本上提高预算编制的质量。预算编制与执行哪个都不能放松。按照2008年中央部门预算编制指南，目前各部门一上预算已经上报，财政部表示今年对预算将格外严格，编制不够好的将退回重新修订。

　　一位不愿透露姓名的学者说，中国预算改革已经进行了8年时间，还有如此多的问题和顽疾，应该值得思考。他说，部门预算改革并没有结束，还要继续，只是下一阶段中央和财政部门需要下更大决心冲破一些利益格局，使财政预算具有可持续性、稳定性和透明性。

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　　来源：经济观察报网