建设服务型政府：行政管理体制改革深度推进

　　本报记者 王世玲

　　行政管理体制改革作为事关全局的关键环节，将在未来迈开怎样的步伐？10月15日，中共中央总书记胡锦涛代表十六届中央委员会向中共十七大所作报告对此给出了清晰的答案。报告系统阐述了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的思路。

　　“(报告)提出了具体的、操作性的改革思路。”在听过十七大报告后，国家行政管理学院公共管理部教授汪玉凯向本报记者表示，在报告的有关阐述中，除了转变职能、决策科学、权责一致等原则性要求外，有两点颇为具体的提法引人注意：一是要抓紧制定行政管理体制改革总体方案；二是探索实行职能有机统一的“大部门”体制，健全部门间协调配合机制。

　　而上述两点，也是汪玉凯一直呼吁的“行政管理体制改革”的主要观点，即行政改革应从两个方面进行部署：一是从整体上要有新的战略；二是在具体方面要采取一系列新的举措。

　　从2005年开始，行政管理体制改革作为改革进入“深水区”阶段的首要命题被提上议事日程，并被描绘为“改革之首”。与此同时，政府职能转变和机构改革涉及经济体制改革和政府一些部门的既得利益，改革继续推进的艰巨性和复杂性还需要决策者们的推进勇气及更细致的制度设计。

　　行政改革专家们表示，胡锦涛在报告中把“行政管理体制改革”列入“深化政治体制改革”的重要措施之一，可见其在未来中国改革进程中的重要性。

　　中央党校教育长李兴山表示，从改革的紧迫性和现实条件看，行政管理体制改革在近期出现全面实质性突破成为可能。

　　构建“大部门”体制

　　和汪玉凯一样，多年从事中国体制改革研究的专家，中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林也注意到胡锦涛报告中的一句话：“探索实行职能有机统一的大部门体制”。

　　所谓大部门体制，即性质类同的部门进行合并，把密切相关的职能集中在一个大的部门统一行使，这样可以减少部门之间职能交叉和权限冲突，简化处理公务的手续和环节，有利于建立统一、精简、高效的服务政府和责任政府等。

　　此前，有关专家也一直呼吁，要进行政府机构调整和重构，构建“大部门”制。理由在于，有关部门职能交叉、权责不清导致政出多门、行政效率低，出现问题相互扯皮、难以落实责任追究和行政问责制。

　　胡锦涛在报告中也提到，要精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。

　　“大部门制有利于集中和综合决策，提高决策科学性和有效性。”不过，迟福林强调，“推行大部门制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行分开的行政管理体制。”

　　在迟福林看来，有的部委集中了过多的决策权，并兼执行权于一身，不仅降低了政府行政效率，还强化了部门利益，容易成为产生机制性腐败的因素之一。

　　迟福林认为，统一的市场监管应该成为中央政府的主要责任。为此，他建议把市场监管部门列入国家的行政序列，并实行中央政府对市场监管的垂直领导。

　　例如，现有的部级市场监管机构达到9个，由此造成市场监管“扯皮”的问题逐步增多，

　　“大部门制更符合市场经济体制。”汪玉凯认为，受计划经济体制影响，目前我国政府机构设置仍然很细，不适应市场经济管理模式，政府过度干预微观经济运行。而大部门制能够有效解决决策、执行和监督权分离。

　　“相比十六大有关内容，大部门体制是崭新的提法，预示了未来政府机构调整和改革的方向。”汪玉凯称。

　　“改革开放30年，现在已具备了再次进行机构改革的现实条件。”迟福林分析，随着市场经济的进一步完善，目前政企分开、政事分开等领域已迈出了步伐，调整中央部门有关部门的职能也就具备了条件。

　　社会主义民主政治建设的关键环节

　　行政管理体制改革不仅仅是政府机构改革和调整，而是包含着更广泛的改革内容，如

　　因此，胡锦涛在十七大报告中把“行政管理体制改革”内容放在“坚定不移发展社会主义民主政治”一章中来论述，引起专家们的关注。

　　迟福林判断，行政管理体制改革不仅关系到经济体制改革更深推进，还涉及到社会治理的合理性、人事制度、干部评价体系等更高层面，因此放入“社会主义民主政治”章节来谈，能够很好地推进其改革的步伐。

　　“行政管理体制改革是政改的重要组成部分。”汪玉凯分析，报告中把“行政管理体制改革”列入推动“社会主义民主政治”的重要措施之一，可见其在未来中国改革中的重要性。实质上把行政管理体制改革和政改有机联系起来，为将来设计整体的政治体制改革方案奠定了基础。

　　实践证明，政府机构改革是行政管理体制改革的关键，但仅仅限于机构改革领域的单兵突进，没有相关更广层面的政治体制改革配套跟进，机构改革的目的往往落空。

　　“过去我国的多数机构改革方案主要是针对当时面临的一些突出问题展开的，缺乏长远的制度性设计，使一些深层次问题不断被积累。”汪玉凯称。

　　“要跳出行政层面的单一思维，解决政府管理中的深层次问题。”汪玉凯分析。如急功近利、形象工程、弄虚作假，以及“以经济建设为中心”演变为“以GDP为中心”等，都说明改革势在必行。

　　为此，汪玉凯呼吁要对政府改革、政治体制改革、事业单位改革以及政府对民间组织的管理等，进行整体的设计。

　　此外，还要尽快明确事业单位改革思路，把事业单位整体纳入公共部门的功能设计中。不然，事业单位的存在形态会继续被扭曲，如普遍的营利性倾向等。

　　“要设计一系列战略化方案，避免行政管理体制改革总处于‘打转转’，难以实质性推进的老路。”汪玉凯提醒。

　　而在他看来，胡锦涛在报告中提到的“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”，就是为解决上述问题的一个整体制度设计，即该总体方案要提出一个政府机构改革、事业单位改革、干部选拔和评价机制、民间组织管理体改等一揽子制度安排。

　　目前，相关改革方案研究计划已在各部门酝酿开展。如国务院办公厅牵头的行政管理体制改革总体方案的制定，中央编制办负责的事业单位分类改革方案和相关配套政策，国务院审改办牵头行政审批制度改革，以及监察部牵头的以行政首长为重点对象的行政问责制度建设等。

　　专家分析，如果上述方案出台，行政管理体制改革及政治体制改革出现更广范围的实质性突破成为可能。