石城农民为何主动申办宅基地房产证？

　　赖德华 张瑞清

　　按照我国现行法律规定，农村集体土地上的房屋不需要登记，没有房屋所有权登记制度；对经合法批准建设及历史合法占用的房屋，由土地管理部门登记并发给农村集体宅基地“使用证”。但是在现实生活中，制度与实际存在着明显碰撞。

　　以江西省赣州市石城县农村为例，从上世纪80年代后期开始，石城县农民开始主动要求县房产局办理宅基地“房产证”。十几年下来，累计有3000户农民向县房产局登记办理了宅基地房产证。按平均每户建筑面积230平方米计算，房屋办证总面积达69万平方米。这些农户为什么在制度不允许的情况下，宁愿花钱办证呢？

　　原因很简单。由于宅基地取得是无偿的，现行法律对宅基地及其房屋的流转有明显限制：一是经本集体同意；二是只能转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。此外，宅基地及其房屋也不能抵押和投资入股。这种制度设计主要考虑的是，集体土地是农民维持生计的基础，对农民具有社会保障和失业保险功能。这与国有土地上的房屋有比较完善的产权制度大不一样，存在房地产权制度的城乡二元结构。

　　但在实际生活中，办证农户却认为，办理宅基地

房产证表明财产权得到了政府认可，心里踏实，有利于维护自己的合法权益；另外有了产权证可以向银行或民间抵押借钱，盘活资产，把固定资产转为流动资金，用于再投资发展经济。

　　应该肯定，现行的农村宅基地制度对保障农民居者有其屋，使农民安居而后乐业，巩固农村基层政权起到了不可低估的历史性作用。但如以与时俱进眼光来审视，该制度的有些条规“保鲜期”已过，成了制度“木桶”的“短板”。

　　制度的“短板”

　　“短板”之一，限制宅基地只能在本集体内进行转让并经本集体同意，在实践中行不通。一是脱离实际。在农民眼里，自己花钱建的房屋就是自己的私产，有自主处置权，卖房一般不会报经本集体批准。二是限制在本集体内转让至少存在两个问题：（1）农民每户均有无偿取得宅基地的权利，自己建房比买房有经济上更划算、结构上更合自己口味等诸多好处，因此一般会宁建勿买，小范围转让很大程度上就成了一句空话。（2）在农用地承包经营权可以自由流转、异地承包较为普遍的情况下，这种限制使来自异地的承包人难以在承包地定居，要么徒增了异地承包的制度性成本，要么反过来限制了农用地的异地承包、自由流转。

　　“短板”之二，宅基地及其房屋不能抵押及投资入股，制约了农村本来就特别短缺的资本要素的盘活流通。以石城县2003年农村建房为例，除了城镇规划区，该年全县农民建房15.3万平方米，如果以300元/平方米建筑造价计算，共计投资为4590万元。禁止宅基地抵押和投资入股，使这四千多万投资被固定在房屋上，这与城市国有土地上房屋可以抵押和投资入股形成鲜明反差。

　　“短板”之三，宅基地的使用权中没有收益权，只“享有对集体土地的占有和使用的权利”。虽然宅基地使用权的取得是无偿的，但与此类似的国有划拨用地，其使用权人仍然享有对土地的部分收益权，而宅基地却毫无收益权，显然不合理。

　　“短板”之四，宅基地上的房屋没有权属登记制度，即没有通常说的房产证，只有一本宅基地使用证。也就是说，只能证明拥有该宅的土地使用权，而地上的房屋却不管，这不能不说是宅基地产权制度的重大残缺。

　　改革时机已经成熟

　　

物权法从10月1日起实施,它给宅基地制度的改革预留了空间。目前有关“三农”工作的大势是统筹城乡发展，加大城市支持农村、工业反哺农业的力度。我们在加大外部对“三农”扶持的同时，还应特别注重调整和完善事关“三农”的生产关系，以激活“三农”内在的发展动力和活力。

　　就推进宅基地产权制度改革而言，首先，应消除某些不必要的思想顾虑。如有人认为，宅基地流转会使农民生存失去保障从而影响社会稳定。其实不然，理由是农用地已依法放开流转。而农用地相对于宅基地来说，对农民生存的重要程度要大得多。民以食为天。吃永远比住更重要。重要的已经放开流转，次要的为什么反而不行？况且，农民也是“理性经济人”，没有必要担心农民会卖掉房屋作赌资。如果限制宅基地使用权的流转，农民无法通过对其土地使用权及房屋的处分，如买卖抵押、投资入股等，获得创业、进城定居所必需的资金，无异于给农民自谋发展的“造血”功能设置了制度性障碍。

　　其次，宅基地产权制度改革的时机已经成熟。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004]1号）中明确指出，应当“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。按制度经济学的理论，制度之所以会变迁，是因为推动变迁可以给推动者带来好处。20多年前，安徽凤阳小岗村18户农民分田到户的举动引发了联产承包责任制在全国农村的大推广，并最终推动了《农村土地承包法》出台。现在，石城县农民主动申办宅基地房屋产权证的举动，同样预示了农村宅基地产权制度改革的时机已经成熟。

　　渐进式改革思路

　　从统筹城乡发展的大视角及长远眼光来看，顺应逐渐打破城乡二元结构的形势，继户籍、就业、就学逐渐走向城乡一体之后，城乡建设用地在实行最严格的农用地保护的前提下，也将逐步走向融合。

　　对于现在已经暴露出来的宅基地产权制度的“短板”，完全可以也应该在现有法律的框架内，因势利导，积极创新，推进制度的局部调整和渐进式改革。大致的思路是：

　　1、参照国有土地房地产权属登记制度，建立宅基地及其房屋的权属登记制度。

　　2、赋予宅基地使用权充分的可流通性。

　　（1）允许宅基地转让。首先，可以在城市规划内进行。可将被“圈”进了城市规划区内的集体建设用地使用权整合为“类国有”建设用地使用权。在整合过程中，衔接好与现行法律的关系。主要路径设想如下：宅基地（含房屋）许可转让的同时，将集体土地国有化，办理征地相关手续，由受让方按相关规定交纳土地出让金，给受让人办理国有土地使用证和房屋所有权证，同时由转让方将转让所得的房地产总价款中集体土地所有者应得土地收益部分剥离出来，交给土地的集体所有者。在这里，需要对房地产转让总价款的构成进行分解：第一步，将总价款中的

房价与地价分离，房价款归房屋所有人，地价款则包括了集体所有者应得部分。地价可以参考同区域、同用途的土地市场交易价确定，如没有交易案例可参照，也可按市场评估价、标定地价或基准地价执行；第二步，再将地价中的土地所有者应得部分与使用者应得部分分离，土地所有者应得部分应不低于按征地补偿安置标准折算的金额，剩下的地价款归土地使用人。

　　其次，在实行最严格的农用地保护制度前提下，可以经试点后逐步放开城市规划区外农村宅基地的自由转让。与城市规划区内的宅基地转让不同的是，它没有必要将土地国有化，即宅基地转让后的集体所有性质保持不变。受让人勿需交国有土地出让金，对转让的宅基地办理变更登记手续，给受让人办理新的宅基地使用证。对转让房地产总价款中的土地价款部分进行析产，集体所有者受益的部分应不低于按征地补偿标准折算的金额，剩下的就归宅基地主人。

　　（2）允许宅基地及其房屋设置抵押或投资入股。改革开放以来，农民新建房屋基本都是砖混结构，投资少则五、六万元，多则十几、二十万元。对于总体上资金极其短缺的农村和农民来说，这笔投资款已相当可观，让它流通起来，无疑将给“三农”发展的内生机制注入一泓源头活水。

　　3、参照国有土地有偿使用制度，在有条件的地区，可对宅基地使用权试行有偿取得制度。对有偿取得的宅基地，其流转时的土地收益全部归宅基地使用人。同时，保留无偿取得方式，以保障弱势群体及经济条件较差的农户。对无偿取得的宅基地，其转让的土地收益的一部分应交村集体，其余的就是宅基地使用者的。