退耕还林暂停背后权衡

　　经济观察网讯 记者程文雅 北京报道 卢根生，四川巴中大山里走出来的建筑工人。卢根生家原来在山坡上种梯田，前几年，国家在中西部地区重点搞“退耕还林”政策，他家的3亩多梯田也退掉了，种上了柏树。国家除了每亩地给补贴50块种苗费外，每年给20块一亩的生活补助，发给150公斤粮。在他所在的村子里，几乎所有的壮劳力都到外地打工，留下几个老人在家种地。

　　这两年，出来打工的人多了，活儿也不好接，去年年关回老家，村里好几个一块出来打工的同乡都嘀咕着：“今年再干不好，回乡再垦块地种种算了，种点新鲜品种的蔬菜，说不准还能比打工赚得多。”卢根生则关心国家的补贴政策还给不给。明年，卢根生家里能拿到的每亩20块的补贴就到期了。按例，他家退耕后种上的是生态林，不像种果树等经济林那样，每年都还能摘点果子下来卖钱，虽然他家给的补助比种果树要多三年，卢根生还是觉得不值当：“多三年的补助，也就是每亩60块钱，总共能比别人多收180块。人家种果子树的，可是每年都有果子收，总共加起来哪里止180块钱。”

　　在接受记者采访时，卢根生还没有听说，国家的政策已经出来了，补偿到期的，按照原来的补偿年限再补上一轮。这意味着卢根生一家还能再拿8年的还林补助。

　　这笔不算大的补贴数目令卢根生感到心里踏实了一点。因为他堂兄弟几个今年春节的时候还闹着想回乡垦地，他也不好劝。卢根生打算把这个新政策说给他的堂兄弟。

　　这个新政就是国务院最近发布的《关于完善退耕还林政策的通知》。不过，看到这个通知以后，最兴高采烈的也许不是卢根生，而是一些对耕地保护负有责任的地方和中央官员。

　　这个通知里头提到这样一条：“调整退耕还林规划。为确保“

十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。国务院有关部门要进一步摸清25度以上坡耕地的实际情况，在深入调查研究、认真总结经验的基础上，实事求是地制订退耕还林工程建设规划。”

　　这意味着，“十一五”期间耕地保护的弹性空间舒缓了几倍。

　　去年9月，国务院为严格贯彻执行18亿亩耕地红线的要求，将

国土资源部起草的全国土地利用规划修编纲要退回重拟。

　　从1996年到2005年，生态退耕平均一年退1100多万亩，占了耕地减少的60%。今年4月公布的土地利用变更调查结果显示，2006年底全国耕地面积是18.27亿亩，但还有6000多万亩20度以上的陡坡耕地。如果这些符合退耕条件的耕地都要退，减去之后整个耕地就已经不够18亿亩了。

　　耕地减少量必须控制在2700万亩以内，基本农田不能动，建设用地规模要压缩，但东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴，基础设施要跟上、新农村建设要推进，几乎所有地区都有加快发展的用地“正当理由”。农业部门提出未来需要20亿亩耕地，林业部门提出要42亿亩林地，道路交通平均每年需要新增用地 350万亩以上，按照这样的形势，要进行严格的耕地保护，就如同10个瓶子9个盖，盖来盖去总难盖严。

　　国土部人士曾多次在非官方场合表示，“生态退耕是耕地面积减少的最大因素，退耕还林也要进行重新认识。”国土部去某些地方调研发现，西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩，事实上1996年到2005年已经退了近1亿亩，意味着该退的都退完了。但是实地调查发现，陡坡耕地还是不少，这表明，已经退的1亿亩里面有的是基本农田，也就是一些地方把不该退的退了，该退的没有退下来。

　　四川社科院农村经济研究所所长郭晓鸣表示，“从数量上，退耕确实是耕地减少的最大因素，但是退耕的土地都在最偏远的地区，不应该把守住耕地红线的目光放在退耕还林上。”郭晓鸣认为，退耕退的是生态最恶劣，最不适合耕种的地区，而守住的耕地应该是东部的基本农田主产区。“那些地区1亩地的产值相当于其他地区两三亩地。”

　　郭晓鸣认为，现在的问题是，不该退的地方也在退，政策不应该一刀切。拿四川为例，川西北40%-50%的土地产出非常低，当地人对退耕还林政策的依赖度非常高；在丘陵地区，退耕还林不是中心区，不应该重点布局。“但是，现在官员往往是哪里的退耕阻力小，就往哪里退。一些农民因为土地效益低，放弃土地进城打工，地方政府退了很多这样的地，照理说很多都属于不应该退的良田。”

　　郭晓鸣这个退耕还林专家感到自己影响力太弱的无奈。“早期就应该有一个规划，由国土、农业、气象专家，协调行动，规定的项目只能在规定区域内进行。实际上有些时候成了是谁的声音叫得最响，谁拿到的资金就最多，这种现象应该改变。”

　　“现在退耕还林各种矛盾已经累计起来了，大家都在担心农民大规模复耕。需要一个相对稳定的时期，比如一两年来进行观察，看看退耕还林的持续性，能否巩固，能不能形成新的退耕经济增长点。现在不是急于大规模扩大的时候，并不意味着覆盖面到此为止，特别是中西部地区生态脆弱区域，要在巩固已有成果的基础上逐步扩大。”郭表示，由于地方政府没有工作经费，导致其积极性衰减，接下来建议对地方政府有补偿目标。此外，为了解决农民的长远生计问题 ，发展替代产业，需要产业政策支持，以及新的技术支撑体系和农民培训机制；有计划地进行劳动力转移，减少人口和劳动力对当地生态环境的压力；加快林权改革，明确农民对还林的所有权和使用权。