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专家建议实行更加积极的劳动力市场政策http://www.sina.com.cn 2007年08月30日 08:56 中国经济时报
杨宜勇 对前一段积极劳动力市场政策的总体评价 （一）积极劳动力市场政策对于中国是非常必要的。从微观层面看，积极的劳动力政策主要体现在政府对劳动力市场的主动干预上 市场机制仍然是劳动力资源配置的主要手段，但市场机制是以效率为中心的，在市场经济条件下，劳动力只是一种生产要素，和资本等其他生产要素一样，劳动力的需求是一种派生的需求，是附属于产品生产的。这显然与将人本身作为直接目的的社会价值观相冲突。而且，市场功能本身是有缺陷的，例如在劳动力市场上的歧视问题、不同特征的劳动者之间的分割问题、结构性失业问题等等，都不可能通过市场本身得到解决。所以，通过政府对市场的主动干预来引导市场行为，弥补市场功能的缺陷，从而实现整个社会福利的最大化，是十分必要的。具体来说，政府对劳动力市场的积极干预包括鼓励发展劳动力密集型产业以创造更多的劳动力需求，通过发展正规教育、提供职业培训和劳动中介服务来影响劳动力供给水平和供给结构，提高劳动者的就业能力，通过立法的手段反对就业歧视，保证不同群体有公平的就业机会等等。 （二）中国积极劳动力市场政策的目标人群具有排他性 目前中国的积极劳动力市场政策不具有普遍性，主要是针对城镇的四类人：一类是国有企业的下岗职工；二类是国有企业的失业人员；三类是国有企业关闭破产需要安置的人员；四类是享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。实际上受助人员大部分仍然是源自国有企业的下岗失业人员，后来推广到了大集体企业的下岗失业人员。其原因是沿袭计划经济时期形成的路径依赖。所以，未来中国积极的劳动力市场政策应该实现更大范围的公平，覆盖所有需要帮助的人群。因此，一方面应该覆盖城镇所有劳动者，另一方面，应该覆盖农村劳动者。在中国迈向工业化、城镇化和现代化的过程中，经济结构和社会结构的调整将不断加剧，结构性失业将是今后相当长一个时期以内难以避免的现象。因此，积极的劳动力市场政策除覆盖国有企业下岗失业人员以外，还应该惠及所有集体企业，私营企业和三资企业的下岗失业人员。除覆盖“4050”人员以外，还应该惠及失业的大学生、中学生和初中生。在中国，农民特别是农民工，是劳动力市场上的弱者，公共财政政策的阳光雨露应该普照到他们的身上。中国积极劳动力市场政策边际效应大幅度递减的现象就是其目标人群的排他性造成的。 （三）中国积极劳动力市场政策的力度不够 目前中国积极劳动力市场政策财政支出占ＧＤＰ的比重不到0．4％。20世纪90年代以来，经合组织国家大都采取了积极促进就业的财政政策，每年由财政预算拨付给劳动力市场的经费一般都占ＧＤＰ的2％以上。有的国家，如丹麦甚至高达6．5％。近年来，有些发展中国家也加大了财政预算对就业经费的投入，如墨西哥政府财政上个世纪90年代以来对劳动力市场经费的拨款就增加了15％。相比之下，中国积极劳动力市场政策的投入力度不够。 对今后实行更加积极劳动力市场政策的对策建议 （一）扩大就业总需求，前移积极劳动力市场政策的重心 切实把就业工作放在突出位置，不断扩大就业规模。要继续推进结构调整，促进就业结构优化。不断扩大城镇就业需求，努力控制城镇失业率。由于劳动力需求是派生需求，所以劳动力需求的数量除受工资调节外，还要受产品市场需求的调节。因此，在劳动力市场上出现劳动力过剩现象时，政府需要运用宏观调控的手段对劳动力进行需求的合理调节。从宏观层面上看，积极的劳动力市场政策指以促进就业为取向的宏观政策体系，即不仅要将就业作为经济增长的前提和经济运行的结果，而且要将之作为经济发展的基本目标，在产业结构和产业布局的调整以及经济增长方式和增长速度的确定等重要决策中，充分考虑各项措施的就业效应，将能否促进就业增长作为宏观经济决策的基本原则。 政府的目标是多重的，包括经济增长、市场稳定、社会公平和充分就业等，在经济发展的不同阶段，政府目标的侧重点也有所不同。根据我国当前的实际状况，将就业增长作为宏观政策体系的重心，在经济快速增长的同时实现就业增长，有效解决我国因经济结构调整和体制转型带来的严重失业问题，有着重要的意义。“十一五”期间，从经济结构和企业结构的角度来看，为扩大就业需求，中国要大力发展劳动密集型产业和中小企业．。当劳动力市场供求矛盾突出、失业压力较大时，各级政府要通过积极的就业投入政策和产业结构调整政策，促进劳动密集型产业的迅速发展，以提高经济增长的就业密度，并大力发展就业容量大、投入少、见效快的第三产业和民营企业。 （二）深化体制改革，全面促进城乡劳动力市场一体化 推进建立全国统一劳动力市场，把促进农村劳动力转移就业作为就业工作的重要内容。城市一方面有人没事干，另一方面有事没人干。但是，通过积极的劳动力市场政策，在城镇内部并不能完全解决，而大量农村剩余劳动力可能填补城镇一些没有人干的岗位。因此，实现城乡劳动力市场一体化，加快劳动力流动很有必要。未来积极的劳动力市场政策的基点，就是通过一系列政策调整与制度创新，使城乡劳动力能够合理流动与自主择业，并使劳动力市场真正成为城乡劳动力资源配置的基础和主要手段。 全面促进城乡劳动力市场一体化，必须对现有的就业体制、社会保障、户籍管理、教育培训诸方面的政策进行调整。首先，要建立城乡统一的就业登记制度，这是一项基本不涉及利益关系调整的基础性工作，是一个阻力最小的突破口。在农村普遍建立就业登记制度，对农村剩余劳动力中有转移要求的人员进行失业登记，并以登记失业人员的就业率作为判断各级政府及相关部门工作成绩的标准，可以改善目前积极劳动力市场政策只关注城镇下岗失业人员的不合理状况，提高再就业工作的效率，促进社会公平。与此同时，要大力发展中心城镇，加快农村的城镇化进程；主动适应城镇化发展的需要，积极推进户籍制度、就业制度和社会保障制度的改革。 （三）构建协商机制，全社会共同促进就业工作 劳动力市场的主体是谁？我们认为劳动力市场上的主体不是惟一的，而是多元化的，至少有政府、雇主和工人（或者工会组织）三方。因此，改进积极劳动力市场政策的效率，必须通过政府、雇主和工会组织密切协作，协同促进就业工作。工业化市场经济国家，如瑞典、丹麦等为了更好地协调就业政策的制定与实施，大都成立了由政府有关综合部门及劳动行政部门、工会、雇主组织、其他社会团体代表或知名专家学者参加的联席会议制度或机构，如“劳动力市场政策协调联席会议”、“劳动力市场委员会”、“促进就业委员会”或“工资政策指导委员会”等机构。这类机构具有广泛的代表性，层次也很高不少国家都由政府总理或副总理牵头。中国目前有再就业工作联系会议制度，但仍然是政府唱主角。就业不仅有市场机制，还有社会机制，要通过完善政府、雇主和工人（或者工会组织）三方协商机制全面促进就业，这也是和谐社会机制建设的重要内容。市场经济条件下的政府就业目标不是完全就业，而是充分就业。通过市场机制配置劳动力资源，使劳动力供给与需求趋于均衡的就业量就是充分就业量。充分就业是经济运行效率提高的重要保证。针对转型期劳动力市场的行政性分割等因素，政府作为制度供给的主体，应当提供相应的劳动力市场政策，尽快形成统一的竞争性的市场配置型劳动力市场。 （四）减少就业歧视，增进劳动力市场的公平 目前我国劳动力供求矛盾十分突出，无论是从总体规模上还是从结构上，劳动力都处于过剩的状态，就业的“买方市场”格局使得劳动力提供方处于弱势地位，导致求职艰难，成为劳动力市场中的“短板”；加上我国在职业准入标准方面的法规化程度较低，导致需求方利用自己的强势地位，以享有用工自主权为借口，随意抬高准入门槛，甚至刁难求职者。就业歧视产生的间接原因在于传统等级制度下观念残余的影响以及现代社会运行机制的某些缺陷。特别是身份歧视，我国身份歧视问题产生的主要原因在于封建等级观念残余的影响，以及各种历史因素所形成的二元制社会结构。在构建社会主义和谐社会过程中，关注并全面提高就业质量，缩小不同人口群体之间就业质量的差异，对维持社会稳定、保证社会公正非常重要。国家要从厘清劳动力商品属性与劳动者的主人翁地位、劳动力市场的竞争性与稳定性、劳动力市场上的个人行为与组织行为三种关系的高度，尽快制定《公平就业法》、《劳动监察条例》、《劳动力市场管理条例》等相关配套法规。 （五）树立普惠意识，加强对新增就业人口中弱势群体的关注和就业扶持 未来积极的就业政策应该由针对部分人群的特惠政策走向针对所有人群的普惠政策。在解决下岗失业人员再就业、农民工进城就业环境问题的同时，加强对城镇新增就业群体就业问题的关注。要加强对长期待业人员的系统调查，以准确了解和判断其构成特征、就业状况、生活状况以及社会需求。重新定位劳动预备役制度，理顺失业登记、就业培训、职业介绍等就业服务与劳动预备役的衔接，清除强制性认证造成的就业门槛，发挥其提高劳动者就业技能、促进就业的作用。在制定和完善积极的就业政策时，要将长期待业的毕业学生和失地失业农民纳入政策支持体系之内。 （六）以职业教育为重点，推动高中阶段教育的普及 加大人力资本投入，不断提高劳动力素质，是消除结构性失业和鼓励创业的不二途径。在城镇，逐步普及高中阶段教育是化解失业风险的重要手段。职业教育应成为高中阶段教育尤其是乡村高中阶段教育发展的重点，就业导向是其发展的重要原则。从实践来看，能够将劳动力市场需求与课程设置相结合的职业教育机构，才能得到很好的发展。因此，要加强与行业协会和企业合作，建立职业教育与就业岗位需求之间的纽带，适应经济发展需求。加大对职业教育教学设施的投资，使学校能够真正培养出具有较强操作能力的技术人员。推动教育和培训的地区合作，实现教育需求与教育资源、就业岗位供给与劳动力供给的有效配置。 （七）密切关注国际市场，积极防范贸易摩擦对劳动密集型行业的负面影响 目前，我们在国际市场上具有比较优势、易引发贸易摩擦的行业大多是劳动密集型、吸纳人员就业多的关键行业。在当前严峻的就业形势下，这种国际贸易摩擦对就业产生的影响应当引起高度重视。今后应将我国的就业问题纳入整个世界经济的大环境中来考虑，全面认识加入ＷＴＯ后我国就业面临的机遇和挑战，在对外开放的经济环境中考虑就业问题。一要在制定各项促进就业和再就业政策时，充分考虑对外开放条件下的有利和不利因素，取利去弊。二是要采取稳健的汇率调整机制，将其对就业的负面影响降到最低。将贸易政策、产业政策同就业政策协调起来，将就业目标作为政策评价的指标之一。三要针对贸易摩擦和汇率变动等不确定性因素增加的情况，在全国特别是贸易摩擦集中的行业、地区建立相应的失业预警系统，密切关注贸易摩擦、汇率变动对有关行业的就业造成的影响，提出应对措施。 （八）改进劳动统计，完善劳动力市场信息系统 目前，由于劳动统计工作十分粗放，无法对我国积极劳动力市场政策的效果进行精确的分析。我国已经加入了ＷＴＯ，这就意味着我国将在更深层次、更广的范围参与世界经济合作，在我国的许多领域，都将按照国际标准进行规范。我国的劳动统计系统也是这样，应逐步按照国际通行的标准，规范我们的统计行为，包括指标设置、指标定义、调查方法、数据发布方法等等。 要尽快建立起有权威和信誉的全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度。要适应市场取向就业制度改革的需要，切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村剩余劳动力有序转移提供优良的信息服务。 （九）健全国家劳动法律体系，依法改善劳动力市场 在“十一五”期间，中国要切实维护劳动者合法权益，以适时出台《就业促进法》、《社会保险法》和《劳动合同法》为重点，全面充实我国劳动力市场的法律框架，使之逐步完善。要利用各种媒体和手段，广泛宣传劳动就业法律法规，进一步强化用人单位的社会责任，建立企业劳动就业的诚信评价制度，促进劳动力市场主体自觉守法。要不断完善劳动关系三方协商机制，建立健全集体协商和集体合同制度。要努力改善农民进城就业环境。清理和取消针对农民进城就业等方面的不合理限制，完善针对农民工的就业服务。 （作者为国家发展和改革委员会经济研究所研究员、副所长）
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