蔡继明：应建进城农民承包地宅基地有偿退出机制

　　全国人大代表蔡继明建议建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制

　　随着农地“三权分置”的制度设计出现，我国现行的《农村土地承包法》（以下简称《承包法》）正面临修法的挑战。

　　3月2日，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授做客中国经济网2017两会特别报道节目称，《承包法》需要通过总结农地“三权分置”的经验加以修改。政府应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制，从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。

　　“三权分置”的效应

　　2015年，全国耕地20亿亩，农民户均8.7亩，约为世界平均水平的1/6，约为美国的1/360。目前，我国农地经营规模达到50亩以上的农户大概有350万，共经营了3． 5亿亩土地。我国2.3亿农户中大概只有6800万农户或多或少流转了土地，流转面积只占全部承包土地的三分之一。

　　蔡继明称，我国目前的农地经营规模异常狭小，严重地制约了农业现代化的进程，若全国农村达到每户100亩的规模经营水平，需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里，这无疑是一个极其艰巨又必须完成的战略转移。

　　此前，中共中央和国务院《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）提出，在农村集体土地所有权与农户承包经营权两权分离的基础上，进一步将土地承包权与经营权分离，实行集体土地所有权、土地承包权与土地经营权“三权分置”。

　　他评价称，这一举措顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，和继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求，从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐。

　　不过，《意见》在强调放活“经营权”的同时，又将分离后的农地承包权认定为集体所有制成员权，非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地，农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意；流转其土地经营权的，须向农民集体书面备案，经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。

　　蔡继明认为，这些规定在很大程度上限制了农村土地的流转以及农民土地财产权益的实现，从而不利于农地适度规模经营的实现和农民工的市民化。

　　进一步深化农地承包制改革

　　蔡继明称，我国农地承包经营制改革应在原有合理的法律基础上推进。

　　比如，我国现行的《农村土地承包法》是允许集体土地发包和转包给非集体经济组织成员的。现行的《物权法》规定，农村土地承包经营权属于《物权法》保护的用益物权，而用益物权人有权对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利，农村集体亦有权将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包，集体经济成员也可以将土地承包权转让给非集体经济成员。

　　此外，《承包法》还规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

　　蔡继明提醒说，农村剩余劳动力转移和农民工进城，首选的是设区（地级）以上的大城市，要求全家迁入地级以上城市的农民无偿放弃原有承包地，不利于城市人口向大中城市集中，与《全国主体功能区规划》提出的构建“两横三纵”和“集中均衡”的城市群战略相悖。

　　在今年的两会建议中，蔡继明提到，应该探索建立进城农民承包地、宅基地有偿退出机制，从而鼓励农村转移人口向大中城市集中。《承包法》中的这一条款正是需要通过总结农地“三权分置”的经验而加以修改的。

　　另外，他提到，政府应按照《承包法》所强调的土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。

　　蔡继明认为，随着越来越多的农民进城务工落户和迁徙定居，传统的村落有的兴盛，有的衰亡，彼此之间的合并重组已经不可避免，由此必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限，甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。农地制度的安排应该顺应这一城乡关系变革和农村传统社会变革的历史潮流。

　　最后，随着工业化、城市化和农业现代化的推进，他说，城乡之间、城市之间、乡村之间的人口流动会愈加频繁，规模也会越来越大，农村集体经济组织的改革和发展方向应该是开放的，既要允许原有的成员进城落户之后通过转让土地承包权而放弃其成员权，也要允许外来的人口通过接入承包权获得集体经济组织成员权。特别是在农村集体资产（包括土地）股份化之后，农民初始获得的集体资产的股份完全可以自由转让给任何单位和个人。