上海城市50年变迁：城区调整主线思路
空间资源如何有效整合？区域如何均衡发展？
东地产财经周刊
上海解放至今，行政区划已经进行了多次调整，其中最大的调整有三次：一次发生在1958年，将10个县划入上海，实行市管县体制；另一次是在80年代后，分期分批实施区、县合并或撤县建区，以适应农村城市化进程。最后一次是2000年开始并延续至今的区与区的合并，包括原南市和黄埔的合并、原南汇和浦东新区的合并，以及卢湾区与黄浦区合并。
市管县体制
民国时期的建制市主要采用在县的中心治所地区切块设市，形成市域被周边县域包围的“蛋黄结构”，新中国建立以后的建制市延续甚至强化了这一结构，导致城市化进程中市区空间拓展与资源配置等的严重受阻。因此，区县一级的调整，往往就是为了破解这个不合理的结构。
上海解放前，国民党政府在区以下设立的是保甲制度。临解放时，全市共设30个区，1080个保，保以下为甲，约2.68万个甲。1949年解放后，基本上按原有的行政区划进行接管，废除了保甲制度。当时30个区的分布情况是这样的：
市区20个区：黄浦、老闸、新成、静安、江宁、普陀、长宁、邑庙、蓬莱、篙山、卢湾、常熟、徐汇、闸北、北站、虹口、北四川、提篮桥、榆林、杨浦。
郊区10个区：新市、江湾、吴淞、大场、真如、新径、龙华、高桥、洋径、杨思。当时，上海周边地区的宝山、嘉定、川沙、上海、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明10个县，其间的隶属关系虽然也发生过某些变动，但直到1957年底，都是由江苏省管辖的。
1958年是上海行政区划调整力度最大的一年。年初，先把邻近江苏省的宝山、嘉定、上海3县划入上海，东郊区与东昌区合并为浦东县。
同时，撤江宁、新成两个区，设立静安区；撤邑庙、蓬莱区，设立南市区；榆林区并入杨浦，提篮桥并入虹口；增设吴淞、闵行两个区。到这一年的年底，又将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明7县划归上海。
到1965年，上海全市共设10个区、10个县，这种行政体制一直保留到1980年。
区、县合并，撤县建区
从1981年到1984年，上海的行政区划又作了一些调整。1981年，重新设立吴淞区和闵行区，杨浦和徐汇两区的管辖范围相应缩小。1984年，把上海县的北新径地区并入长宁区，上海县的龙华和潜河径地区并入徐汇区，川沙县的洋径地区并入黄浦区，嘉定县的真如地区并入普陀区，宝山县的江湾和五角场地区分别并入虹口区和杨浦区。到1985年底，全市共设12个区和10个县。
从80年代中期起，随着城乡经济体制改革的深入开展和对外开放的不断扩大，原有的行政区划已越来越不适应上海城市飞速发展的需要，因而，从1989年开始，上海的行政区划进行了一次又一次大的调整。
最早开始的是区、县合并。1989年，撤消宝山县和吴淞区，设立新的宝山区，同时把川沙县的杨思地区并入南市区。
随着市区人口的不断增加和居住小区的建立，上海市区也必须不断地拓展空间。1992年7月，上海县的龙华乡及虹桥乡的3个村并入徐汇区，新径乡及虹桥乡的两个村并入长宁区；嘉定县的长征乡和桃浦乡并入普陀区；宝山区的彭浦乡并入闸北区。
同年10月，浦东新区建立，管辖范围是原杨浦、黄浦、南市3区的浦东部份，原川沙县的全部及上海县的三林地区。与此同时，嘉定县整体上撤县建区，上海县及闵行区合并，成立新的闵行区，区政府也从原闵行地区迁至原上海县政府所在地莘庄。
1997年以后，上海撤县建区的步伐不断加快。1997年，撤消金山县，与原石化地区合并成立新的金山区；1998年，松江县撤县建区；1999年，青浦县撤县建区；2001年，南汇、奉贤两县同时撤县建区。
区与区合并
近年的情况又出现新的变化，随着城市的不断发展，原有区划已不能适应发展的需要，部分市区管辖范围狭小、发展受限的情况较为突出；同时，有些市区发展水平相当，功能定位相似，需要进行资源整合与优化布局。
从2000年开始，区与区合并也提上了议事日程。
率先进行的是在2000年黄浦区和南市区的合并，加上2011年卢湾区与黄浦区合并，最终形成新的黄浦区。
从调整基础来看，南市、卢湾、黄浦三区均在市中心苏州河以南，以往经济社会联系紧密。从调整效应来看，合并后的黄浦带动了原南市区旧城改造；三区合一后，一个区级建制也很好地管理上海入口最密集地区，目前看来效果并不差。
2009年，南汇区并入浦东新区也产生了一些讨论，但基本问题不大。
原浦东南部地区和南汇北部地区在经济联系和文化认同方面差异不大，浦东大部分地区原本就属于南汇，历史上数轮分合。从调整效应来看，依托国家战略，依托国家级新区（浦东新区）确实很好地带动了南汇地区发展，路网和交通网等基础设施进一步完善，浦东新区也获得了新的发展空间，同时两区合并也符合上海建设金融中心与航运中心的需要。
这几次调整都是市辖区的整建制合并，具有壮大发展空间和推动外围发展的战略意义。
相较于上述两个案例，静安区与闸北区的“撤二建一”方案引起了一些争议，其中一个原因就是调整基础不同。由于苏州河的天然阻隔，静安和闸北在功能定位、城区风貌、产业经济、空间结构等方面具有较大差别，这也对公众心理产生较大影响，所以从操作的难度来看，比以往要大得多。
