四川启动户籍制度改革：探索农民进城权益保障

　　李果 李瑞曦

　　21世纪经济报道记者获悉，四川省已经启动户籍制度改革方案的编制工作。四川省公安厅治安管理总队户政支队支队长白马仁真表示，“将对农民进城后合法权益如何得到保障等问题进行探索”。

　　而早在2011年，作为四川省省会的成都市便出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，作为户籍制度改革的制度性文件。

　　户籍改革研究者、成都市社科院原副院长陈家泽在接受21世纪经济报道采访时认为，就成都经验观察，户籍制度改革的难点并不在于户籍登记制度本身，而在于附加在户籍之上的诸多公共服务、社会保障等配套制度的改革，不仅制约户籍制度本身的改革，也往往决定整个制度改革的质量。

　　户改资金从哪里来？

　　在户籍制度改革方面，陈家泽和他的团队对“四川省农民工市民化配套政策研究”课题进行了研究，他们发现户籍制度改革所需的财政资金数目庞大。

　　如在四川省的乐山市， 每增加一个城镇户籍人口所需要的财政支出的增量是5.775835万元。同样的情况若出现在成都，公共财政开支则将增加到16.80156万元。

　　而根据中国社科院《城市蓝皮书》，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本平均为13.1万元/人。

　　这是因为在户籍制度改革的背后，如教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等等配套制度的改革都需要大量资金做配套建设。

　　以成都市为例，为缩小城乡基本公共服务和社会保障的差距，从2004年开始，仅在教育领域，成都市投入14.5亿元，在成都全域建410所标准化学校。同时，提高农村教师待遇，实行名校集团化，利用名校带动近远郊区(市)县的学校共同发展。

　　根据成都市方面提供的对比数据，在2004年，成都城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；而2009年城乡人均公共服务投入的差距缩小到136.2元。

　　而据成都市社科院社会学与法制研究所所长王健介绍，仅在成都市，目前需要进行市民化转移的人口约为200万人。这意味着，政府财政开支将共增加约3364亿元，而成都市2013年公共财政收入为898.5亿元，支出为1162.6亿元。

　　而就全国范围看，到去年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿，其所需要花费的财政资金数目更是庞大。

　　陈家泽表示，单靠地方推动户籍制度改革存在着巨大的改革阻力。这个阻力来自于两个方面：一是农民工流入地和流出地成本分担需要更高层级政府统筹安排；二是在分税制的财政体质安排下，各地方政府承担农民工市民化成本的能力存在较大的差异。因此，改革必须要全国整体推进、由中央政府发挥主导作用。事实上，以基本公共服务和福利均等化为思路的户籍改革方案在财政上具有可行性，关键在于全国总体的改革设计和良好的成本分摊机制。

　　如通过陈家泽团队对四川地区农民工的入城问题进行研究发现，四川省农民工市民化的成本费用大概在5.25万元/人，以10年分摊来计算，四川省平均每年需要投入大约483.8亿元。

　　“这显然是一笔巨大的投资，需要设立合理的成本分担机制，分担机制最麻烦的是，要确定中央政府和地方政府的财权和事权。要划出边界。现在是地方政府的事权很大，财权不足”，陈家泽表示，“在厘清之前，成本分担机制设立很困难。而如果分税制没有改革，那么进行户籍制度改革的真金白银不会有，公共资源配置必须以公共财政作为支撑。”

　　户籍改革倒逼全面改革

　　成都市户籍改革制度正式开始于2010年11月16日，成都市宣布将彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，并在所有户籍居民中实现基本公共服务、社会保障和福利的平等。作为特大城市，成都市的GDP收入支撑了因缩小城乡公共服务差距所产生的巨额费用，例如成都设立的耕地保护基金，成都市财政每年列支28亿元配套资金。

　　陈家泽认为，此类巨型的公共产品，应该由国家来支付，但实际上，其成本目前由成都市政府全额承担。

　　因此陈家泽认为其他地区要借鉴成都市的户籍改革经验，对于公共物品的供给第一就要“量力而行”，即在地方财力可支配的限度之下推进公共服务建设，如耕保基金如果在地方财力无法支撑的情况下，不建议举债进行。其次，要向着“均等化”量力而行，注重公平，满足基本公共服务例如教育、医疗、养老保险等方面的均等化。

　　而成都经验最重要的一点是，通过土地制度改革，使得农村户籍人口敢于离开土地来城市生活。而在国内其他地区在进行户籍制度改革时，作为村集体经济组织成员使用的宅基地、承包地等的处理成为影响其进城意愿的重要因素。一些地方政府推行“土地换社保”做法的最终目的是从农民手中获取城市发展短缺的土地资源，并非扎实推进城乡统筹或户籍制度改革。而成都市在推行农村土地使用制度改革的基础上，允许农民带产权进城，保障农民土地使用及收益权不会因进城而改变。

　　成都市市长葛红林此前对21世纪经济报道记者表示，从2008年起，成都花了3年时间约4亿元经费，基本完成了农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权的确权登记颁证工作，做到了“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符，为保障农民的土地财产权益提供了重要基础。

　　“只有在四川省范围内全面推开土地制度改革，使得农民工的土地财产可流动和交易的情况下，他们才具备了能够支付保障性住房费用等进城生活开支的基础。”陈家泽说。

　　另一方面，在全国推行的户籍制度改革，或将倒逼地方政府的全面改革。因为随着“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度的落幕，中等城市面临着大量农民的涌入，在主要依靠地方公共财政要承担公共福利配套的情况下，地方政府必须采取有效措施来增加财政收入，这可能会诱发产业结构的改革。

　　如在东北老工业基地，其产业主要依靠汽车、石化和农业，新兴产业对地方地方财政的贡献很小，因此土地出让金收入在很大程度上成为地方财政依托。数据显示，2013年，全国土地出让金收入超过3.9万亿元，占地方本级财政收入超过60%，辽宁省土地偿债比例排名全国第五位，达到40%左右，而排名相对落后的吉林省，其土地偿债比例也达到23%左右。

　　“在地方政府过于依赖土地财政的情况下，是难以推动确权颁证等土地制度改革的”，陈家泽说，“但是在户籍制度改革的背景下，会倒逼地方政府从财税、产业结构等多方面进行改革”。