十八届三中全会提出“要建立城乡统一的建设用地市场”后，深圳首例农地入市的步伐越来越近。深圳在土地改革方面有其特殊性，但此例农地入市中，村集体以土地入股获得公司股份从而进行土地转让的方式、土地转让过程中的收入分配机制，都具有示范效应，深圳一些好的做法还有可能入法。

　　法治周末记者 戴蕾蕾

　　临近深圳机场和广深一级公路的一块建筑面积仅有约1.46万平方米的“袖珍”用地近日被外界高度关注。11月21日，深圳市土地房产交易中心挂出了一块位于宝安区福永街道凤凰社区的原农村集体工业用地的出让公告。这块标号为“A217-0315”的土地出让方为凤凰股份合作公司(以下简称“凤凰股份公司”)，该地块挂牌交易截止时间用黑粗字体标出，锁定在2013年12月20日15：00，交易开始日期为2013年12月11日，起拍价格为1.16亿元，报价阶梯200万元。这是在十八届三中全会指出要“建立城乡统一的建设用地市场”后，在土地管理法即将修改的背景下，深圳农地入市流通的首个试点。中国房地产学会副会长、北京大学教授陈国强告诉法治周末记者：“深圳实际推动农村集体土地入市，对全国有示范效应。该地块入市的普遍意义在于采用市场化的方式，通过招拍挂重新利用闲置土地。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田告诉法治周末记者：“农地直接入市将唤起沉睡的巨额资本。十八届三中全会明确了集体土地入市的改革信号，让农民直接成为土地交易主体。在这个过程中，土地管理法必须进行全面修订早已是各方的共识。”国土资源部副部长胡存智此前在深圳调研时表示：“深圳此次土地改革卓有成效，既符合深圳的需要，也是全国土地改革追求的目标，要尽快总结经验，尽早将深圳好的做法总结上升为法律规定。”

　　超基准价出让

　　凤凰社区这块土地的出让公告显示，该地块的用途为工业用地(新型产业用地)，受让该地的企业的产业类别应为“新一代信息技术通信终端设备制造业”。据法治周末记者了解，凤凰社区在深圳市属于相对富裕的社区，原村民有2000人，总居住人口为13万人，凤凰股份公司为该村集体建立的股份公司，总资产8亿元左右，去年的收入为1.8亿元，股东即村民每年可以分配到2.5万元。法治周末记者辗转联系到深圳市宝安区福永街道的工作人员，他告诉记者，这片土地一直以来都是凤凰社区的闲置土地，上面的建筑物和附着物并不多。据介绍，凤凰社区的村民们一直在考虑开发这片土地，他们在探索一种可持续的长期受益模式。“如果简单地租或卖，对村民来说并不划算。”法治周末记者从福永街道办工作人员处获悉，从去年年底开始，深圳方格集团已经与凤凰社区相关负责人多次沟通接洽。这家以电子产品为主营业务的公司本身也是凤凰社区旗下的企业，如今方格集团因业务发展，需要土地进行进一步扩张。但村民对这块地的处理方式不是一次性拿卖地钱，而是想通过土地入股的形式进行转让。“方格集团是一家掌握4G通信技术的高科技企业，其实该地块的出让条件和这家企业的情况很匹配，可以说是‘量身订制’，这家企业将来也有可能上市，因此凤凰社区对这次土地出让充满期待，不希望出现差错，这也是凤凰社区不希望该地块过多在媒体曝光的原因。”一位不愿透露姓名的相关人士告诉法治周末记者。出让公告显示，该地块建筑面积69900平方米，挂牌起始价为11600万元，这也就意味着，如果该块土地成功出让，建筑面积底价达到了1559.51元/平方米。法治周末记者了解到，这一底价远超目前的基准地价。根据深圳市规划和国土资源委员会发布的2013年基准地价标准，宝安区福永当地的工业用地基准地价也是按建筑面积计算的，每平方米的价格仅在300元左右。此外，深圳南山一块定向出让的工业用地其底价仅为每平方米800元左右。陈国强告诉法治周末记者，十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同权同价。因此深圳此例入市的农地为工业用地是符合改革精神要求的，将对全国其他城市的土地改革起到示范作用。

　　深圳样本的独特性

　　事实上，深圳早已计划将集体工业用地直接入市。法治周末记者从深圳市规划和国土资源委员会(以下简称“深圳市规土委”)获悉，2013年1月18日，深圳市规土委、经信委、住建局联合发布的《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其6个配套文件(以下简称“1+6文件”)中，首次提出鼓励原农村集体经济组织继受单位将手中的工业用地上市流转。“1+6文件”规定：“原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。”然而，我国现行的土地管理法规定，城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这使得集体土地不能直接入市，只有被国家征用后才能进入二级市场交易。因此，深圳该块农地自传出将要直接入市的消息后就被外界高度关注，并被认为是深圳率先在全国土地市场进行突破性改革的创举，是突破法律的实质动作。记者了解到，2012年5月25日，国土资源部、广东省政府宣布批准深圳实施《深圳市土地管理制度改革总体方案》，以进一步探索土地配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化。这个方案使深圳具有先行先试权，可以在推行试点时少受原有的法律约束。不过，法治周末记者从深圳市规土委处获悉，深圳与国内其他一些城市的不同之处在于，深圳市在1992年和2004年曾开展两次土地统征，即整体性将市规划区内城中村集体土地转为国有，原村民全部转为城市居民，村集体建立了股份公司，将全市土地纳入政府统一管理。“经过两次统征之后，从理论上说，深圳并不存在常规意义上的‘农村集体用地’。但由于深圳土地昂贵，统征举措遭到实际控制土地的集体经济组织抵制，在实际操作过程中出现土地政府拿不回、集体用不了的尴尬局面。深圳推动农地入市的改革是为了破除这种尴尬局面。”郑风田说。深圳市规土委也在接受法治周末记者采访时表示，深圳所谓的“农地”入市，本质上是国有用地出让，符合国家有关法律法规及政策。只是在理顺土地权属关系、完善土地权益分配过程中，因政府与原农村集体存有争议，导致原农村集体经济组织实际占用大量土地。为盘活该部分土地，同时拓展产业用地空间，市政府出台“1+6文件”，作为该部分土地入市的直接依据。对于深圳市的此项做法，郑风田告诉法治周末记者，2011年深圳市土地总面积为1991平方公里，建设用地917.77平方公里中，其中原农村集体用地为390平方公里，占比高达42%。郑风田认为，深圳进行土地改革的目的很简单，如果没有土地改革创新，无地可用的尴尬将严重制约深圳未来经济发展。将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地纳入深圳全市统一土地市场，将有效拓展产业用地来源。除此之外，推动集体工业用地入市还为了满足深圳产业转型升级的需要。深圳市规土委相关人士表示：“有地的村，没有先进的产业；有先进产业的企业，没有地。通过搭一个平台，让‘地主’和‘资本家’对接。引导‘地主’升级为‘资本家’，让他们可以通过与企业合作来持有股份、参与到更高优的产业中。这一做法目的是提高土地利用价值、促进村股份公司产业转型升级。”而选择从工业用地下手，而非直接拿受众更广的小产权房开刀，深圳市规土委人士表示，主要是考虑到从工业用地开始试点，各方的阻力较小，工业用地放开就是为了发展经济，发展产业，政府能够把控住。而商住用地涉及利益复杂，一旦放开，各种炒作的资金将蜂拥而入。

　　深圳样本的普遍意义

　　根据该宗土地出让公告，该地块70%的成交价款作为政府收益，由竞得人支付至深圳市国土基金账户，30%的成交价款作为凤凰社区收益，由竞得人先支付至交易中心账户监管，待本次出让该宗地签订出让合同手续完善后划转至凤凰股份公司账户。此外，地块由竞得人负责出资建设，项目建成后，凤凰股份合作公司持有该项目总建筑面积的20%(即1.39万平方米的产业配套物业，其中食堂2000平方米、宿舍1.2万平方米)。在“1+6文件”中还有一种“五五分成”的利益分配方案，但凤凰社区选择了村集体在享有部分物业的基础上，与政府“三七开”分享土地出让收益，打破了以往五五分成的固定模式。“集体土地入市，土地收益如何分配是关键。村集体、乡镇政府等各级政府收益如何分配是土地出让能否成功的关键。”陈国强告诉法治周末记者。福永街道工作人员告诉法治周末记者，由于这块土地出让涉及村民的土地收益分配，凤凰村委负责人在这一问题上非常低调，不愿意在媒体上露面。因此对于收益分配的更多细节，法治周末记者多次联系凤凰村委负责人却未得到答复。法治周末记者了解到，在深圳市产业用地供需服务平台统一之前有少量的原农村集体土地，通过非市场化操作卖给了企业，也是按照基准地价出售，被村民称之为“贱卖”。“采用市场化的方式，利用招拍挂手法重新利用闲置集体建设用地，交易价格公开透明，村民能够获得更多收益，这是该块农地入市的普遍意义。”陈国强说。“土地兑现其真实价值，村集体和村民在获得金钱补偿外，还能获得不动产，这就是深圳对于产业用地改革的意图，希望这个试点能给其他处于观望的村集体，带来好的示范效应。”深圳市规划和国土资源委员会有关负责人表示。郑风田表示，农村土地入市须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场。而各地农地直接入市试点中存在的诸如低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清等问题都应该在未来试验中逐步完善。陈国强向法治周末记者指出，土地管理制度改革中的最大难点就是集体土地产权所有人与政府之间的利益分配问题。土地管理法修订过程之艰难凸显利益分配的复杂。土地管理法修订中争议最大的就是对于农民的补偿问题。“因此，深圳的分配方案将具有样本意义，是未来地方进行土改的方向，甚至成为未来地方土改进行分配的参照系。”陈国强说。

　　深圳经验或入法

　　11月26日，国土资源部副部长胡存智在全国国土资源依法行政工作会上表示：“要做好对土地管理法进行全面修改的准备。”有业内人士分析称，这一说法传递土地管理法即将被全面修改的信号。此前，土地管理法修改的焦点主要集中在第47条关于征地补偿标准特别是土地补偿费、安置补助费等方面。而“进行全面修改”，则意味着土地管理法的修改将不仅仅停留在“第47条”的修改上。胡存智同时表示，土地管理法修改时将统筹开展重点研究，包括：一是全面加强土地权利体系研究；二是加紧开展不动产统一登记制度研究；三是要继续深入征地制度改革研究，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；四是要更加突出城乡统一的土地市场建设研究。鉴于胡存智此前曾强调“要尽早将深圳好的做法总结上升为法律规定”，陈国强告诉法治周末记者，修订的土地管理法关于集体土地入市的问题应该会有一些原则性的表述，但法律细则的出台以及最终的执行都要依托地方政府。“不过这当中就有个悖论了。集体土地直接入市改变了土地的供应模式，影响了地方政府对土地收益的垄断权，对地方政府的‘土地财政’造成冲击。而土地管理制度改革的执行主体又恰恰是地方政府。这将成为修法过程当中矛盾最为突出的地方。”陈国强说。