张静

　　对于高企的地方政府性债务，广州市政府近期表示，计划到2016年，政府债务比现在减少60%。届时，不仅做到按照政府和银行的协议还本付息，还可能提前还本。

　　对于政府债务比现在减少60%的承诺，上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵表示，距离2016年还有三年时间，这意味着广州市要通过三年不断偿还债务，并且偿还金额要大于新的举债数额，才可以把债务降低下来。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示，从目前的数据来看，很难看清广州市政府是否能够在2016年将债务降六成，还需要打开更多账本才能看清，不过他也指出，政府降低债务的手段还包括资产变现等方式。

　　债务“红线”须看执行力

　　截至今年6月，广州市政府当前负债2593亿元，其中政府负有偿还责任的是1973亿元。对市本级来说，政府债务余额是1878亿元，需要政府负有偿还责任的是1293亿元。

　　广州市此前先后出台了《广州市政府性债务管理办法》和《广州市本级政府性债务管理办法实施细则》，文件显示，广州地方政府举债有两条“红线”原则，即财政债务率(政府性债务余额/当年可支配财力)必须控制在100%以下，财政偿债率(当年政府性债务还本付息额/当年可支配财力)必须控制在20%以下。

　　对于广州市政府债务风险两条“红线”的设置， 刘小兵表示，国际上也有不同的评价标准，都只是参考数据，广州提出的“100%”和“20%”的警戒线都还是比较安全的范围。更关键的是要看政府能不能按照这个标准来遵守。“这还涉及到政府官员换届的问题，接任的官员是否认可这个‘红线’。”刘小兵说。

　　在《办法》之后，广州在2012年6月下发了《广州市本级政府性债务管理办法实施细则》，明确政府性债务分为三类：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务，对于其他相关债务，尽管政府不提供担保，但当债务人出现债务危机，政府可能需要承担救助责任。

　　不过，根据已公开信息，今年8月份展开的全国政府性债务审计工作将政府性债务的内涵扩大，新增了“通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务”，新的举债方式包括融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款或拖欠等。这些融资方式具有隐蔽性强、不易监管且筹资成本高，或将成为地方债新风险点。

　　杨志勇表示，政府具有直接债务和间接债务，直接债务是指政府直接借的，也是允许借的，包括代发地方债。“但直接债务不是大头，大头仍是通过企业的借债”。

　　据介绍，广州今年1~10月份，财政安排168亿元还本付息，其中还款121亿元。

　　而今年前九月，广州市公共财政收入842.8亿元。不过这远非政府可支配的总财力。“从偿债的角度来看，地方性政府债务很多是以企业的形式存在的，企业有负债也有资产，通过自身运转，就可以承担债务。因而这笔‘财力’通常远大于公共财政收入以及更大口径的政府总财力。”杨志勇说。

　　减债手段多样 并非只能凑钱还债

　　广州市常务副市长陈如桂还透露，广州市政府近期计划到2016年，政府债务比现在减少60%。杨志勇认为，政府如果想要将政府的债务降低办法有很多种，并非通常理解的“凑钱还债”，其中一种即可采用资产变现。

　　“某一个公司是政府成立的项目公司，有负债也有资产，通过资产变现，卖掉公司使其私有化，那么所有的债务也就没了。”杨志勇说。

　　但是，政府是否会出面承担并无偿还责任的债务？有接受采访的学者认为，这种情况不只可能存在于其他两种债务形式中，一些涉及社会稳定的债务问题，即便是私人企业的，政府也有可能出面“兜一部分底”。“企业承担不了时，有一些可能根据《公司法》规定操作，有一些则可能会去找政府。比如有些企业借债更多是向个人，如不能偿还会影响到社会稳定，也有可能由政府出面承担部分，就像当年广信事件一样。”

　　上述人士还透露，这样的事情不会有一个统一的解决方案，一般则采取“一事一议”的办法，即便是修改了预算法，政府也很难完全避免此类情况。“所以说，并非不是政府的债务，政府就不用承担任何责任了，即便不是全部，也可能需要承担部分责任。”

　　刘小兵认为，按照目前来看，地方债务主要还是靠中央强制性的命令如发文清理融资平台等行政命令来控制，如果控制意愿很强，还是可以控制住。“地方人大还没有能力控制地方政府。”

　　“控制地方政府性债务最稳健的办法就是放权，让地方政府有地方的财政。”刘小兵说，要让政府对地方人民负责，由地方人大来控制地方政府，但现在来看这一点还很难做到，所以还需由中央来控制。