原标题：京津冀控煤博弈

　　身处雾霾最深处的京津冀，终以最强行政手段，气势凌厉地拉开了一场消灭硝烟的控煤攻坚战。面对用量削减、结构调整和替代能源等诸多难题，政府和企业各自行走的路径如何才能顺畅并轨？

　　文 | 本刊记者 张慧  范珊珊

　　这里是2013年秋天的唐山市丰润区小屯村。显然，“秋高气爽”一词在这里并不适用。早已被运载钢材制品的重型卡车压得坑洼不平的丰津路，在每辆车子驶过后，都会飞扬出苍白的灰尘，让本已灰蒙蒙的空气陷入更强烈的混沌之中。

　　在小屯村，唐山市小钢铁企业鳞次栉比。各式规模不一、与钢材相关的公司，在丰津路的两旁四散开去。煤炭、烟囱、钢材，写着轧钢、制钢字样的牌子，随处可见。偶尔有老旧的自行车、低鸣的摩托车，在灰尘中颠簸地顺着矮墙驶过，像似七、八十年代电影里工业城市的场景。

　　事实上，小屯村并非穷村。其所在的丰润区，位列唐山市2012年各区县市GDP第三，并入选了“2012年度中国市辖区综合实力百强”。但是，这种以钢铁为支柱型产业的单一发展模式，也让此地付出了环境的代价。

　　“这么多的钢铁企业，对空气质量肯定影响很大。据说，居住在这里的人，要少活5年。”西小屯一家民营钢铁企业的老板忧心忡忡地对记者说。

　　这里或许是河北地区的空气污染源之一。但空气质量差的地方绝不只此地。进入十月份后，整个京津冀地区，已经出现了多场大范围的严重雾霾天气。

　　《能源》杂志在2013年2月刊中，对于2013年1月份出现的长时间、大范围的雾霾天气详细分析了成因和治理的挑战。彼时，整个北方地区处于煤炭消耗旺盛的供热期，加上冬天的静态天气，极其有利于雾霾天气的形成。

　　转眼下半年，采暖季尚未到来，来势汹汹的雾霾天气却提前登场。环境保护部近日发布了2013年9月份及第三季度京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74个城市空气质量状况。结果显示，2013年第三季度，74个城市达标天数比例范围为15.2%-100.0%，70个城市出现污染天气。

　　按照城市环境空气质量综合指数评价，第三季度空气质量相对较差的前10位城市分别是邢台、石家庄、唐山、邯郸、济南、衡水、天津、保定、郑州和廊坊，其中京津冀地区竟占据8席。

　　政府终于开始严厉出手。在国务院发布《大气污染防治行动计划》(以下简称《行动计划》)之后，《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》出台。随后，更加细致的地方性实施计划也相继发布，如《河北省大气污染防治行动计划实施方案》。

　　一场治理污染天气的攻坚战就此展开。在围绕如何实施《行动计划》的方案中，“优化地方产业结构，调整能源结构”势在必行，其中控制煤炭消费总量，也成为明文规定的措施。

　　《行动计划》指出，到2017年，我国煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下，京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。

　　在能源消费70%依赖煤炭的中国，想要控制煤炭消费总量，面临的诸多困难自不在话下。地方政府和相关涉煤企业该如何在这场“环保战役”完成这一任务？削减煤炭消费量，对以煤炭为主要燃料的电厂和钢铁企业来说，又该如何应对？

　　环保“高压线”

　　根据BP石油公司发布的《2013年世界能源统计年鉴》，2012年，我国煤炭消费量首次超过全球一半(占比50.22%)。

　　在煤炭清洁化利用并未普及的当下，如此巨大的煤炭消费量，严重威胁着我国空气质量。煤炭使用过程中产生的硫化物、氮氧化物和粉尘，都是形成PM2.5的“元凶”。在中国科学院大气研究所研究员王岳思所做的一份《京津冀大气灰霾成因与控制策略研究》报告中，北京PM2.5中各种排放源的年度平均贡献率，燃煤占据26%，是最为主要的污染源之一。

　　据业内专家介绍，我国煤炭消费量，约50%的煤炭用于电力，剩余的50%的燃煤消耗于钢铁、冶金、水泥等行业以及小锅炉和居民家中取暖等方面。

　　极端天气的频繁出现，凸显出治理环境的紧迫性。在涉煤企业中，安全环保部门领导一直是重要差使。尤其是近几年，对他们来说，环保的紧箍咒越来越紧。

　　2011年，环保部发布最新《火电厂大气污染物排放标准》，被称为史上最严的标准，分别对火电厂的二氧化硫、烟尘、氮氧化物和汞的排放做出了严格的限制。

　　这一标准，让众多火电企业叫苦不迭。大部分火电厂也因此开始了艰难的脱硫、脱硝改造工程。据记者了解，离2014年的强制执行日期越来越近，但仍有不少企业并未完成脱硝设施的改造。

　　但记者采访的多位业内人士认为，相对于其他用煤单位，如今的火电厂应该算得上排放控制最为严格。“近几年来，国家环保部门一直紧盯火电厂。在提高排放标准的同时，也出台了一系列相应的政策，如脱硫、脱硝电价的补贴政策，从行政手段和经济手段两方面促使了火电厂的减排。”一位不愿意透露姓名的业内人士对《能源》杂志记者表示。

　　相比于火电企业，钢铁企业的排放控制似乎不尽如人意。虽然，继2011年《火电厂大气污染物排放标准》之后，环境保护部发布了7项钢铁工业污染物排放系列标准与《炼焦化学工业污染物排放标准》。但是记者实地考察后发现，不少民营钢铁企业区的环境确实存在不少问题。

　　近日，环保部科技司司长熊跃辉指出，根据对相关钢铁企业进行的全面大排查显示，通观200多家钢铁企业，70%以上的钢铁企业无法按照标准排放污染物，即70%都存在超标排污的问题。尤其是一些钢铁企业根本就没有污染治理设施。

　　“钢铁企业中，民营企业占据重要部分。尤其是前几年，钢铁行业开始的粗放型增长，使得民营钢铁企业的产能大量扩张。这在一定程度上加大了治污的难度”。石家庄钢铁股份有限公司安全环保部贾部长告诉记者。

　　之前对于煤炭污染物的控制，都是在消耗环节的污染物排放控制上。如今，关于煤炭的环保政策要求，越发收紧。

　　《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》提出“治霾”目标：到2017 年，北京市、天津市、河北省细颗粒物(PM2.5)浓度要在2012 年基础上下降25%左右。

　　为了实现这一目标，京津冀及周边地区计划新建和改造燃煤机组脱硫装机容量5970万千瓦，新建和改造钢铁烧结机脱硫1.6万平方米；新建燃煤电厂脱硝装机容量1.1亿千瓦。

　　在未来3年内，北京市、天津市、河北省和山东省压减煤炭消费总量8300万吨，其中，北京市净削减原煤1300万吨，天津市净削减1000万吨，河北省净削减4000万吨。

　　“原来对于小电厂，提法是‘以大代小’、‘上大压小’，现在没有这个说法了。现在的提法是‘煤炭等量控制’，耗煤项目甚至要实行煤炭减量替代。以前是可以用关停的70%产能，代替新上的100%产能，也就是70%比100%的关系。现在不行了，必须100%或者减量替代。”国电集团安全生产部主任王忠渠对记者解释说。

　　控煤阵痛

　　这是一场地方GDP与环保治理之间博弈的战役。尤以河北为例，根据其《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，到2017年，河北全省煤炭消费量将比2012年净削减4000万吨，全省钢铁产能削减6000万吨，全部淘汰10万千瓦以下常规燃煤机组。

　　“对于地方政府来说，控制煤炭使用量在很大程度上就是控制了经济的增长速度。”一业内人士对记者表示。在这一系列大气污染防治行动计划的细则出台之后，河北省各市县领导的压力都感受到了极大的压力。

　　根据王忠渠介绍，得益于较严格的火电排放标准，此次控煤政策对于火电企业的影响并不算大。“因为符合环保政策的电厂不可能关门。此次的行动计划，对火电厂的影响，主要在煤质的选择上，对煤含硫量和含灰量的要求会更高，再则就是电厂的精细化管理会更严格。”

　　由于此次政策要求淘汰10万千瓦以下常规燃煤机组，但在清洁能源尚不能及时补充到位的情况下，短时间内，反而会加大京津冀地区对大火电厂的依赖。“比如，火电厂将开拓热力市场，这也是关停当地小锅炉的需要。原来已经供热的电厂会扩大供热面积，原来没有供热的，现在也逐步跟地方政府联系进行供热，协助地方关停小锅炉。”王忠渠说。

　　如此看来，河北省煤炭削减任务，主要落在了钢铁行业上。身为钢铁大省，河北省每年的钢铁产能可达2亿多吨。作为煤炭消耗大户，以及污染物排放大户，钢铁行业的节能减排重任自不必说。

　　事实上，按照理论计算，6000万吨粗钢，对应的是3000万吨焦炭。一吨焦炭大概需要1.4吨煤。按照这个比例，如果能淘汰6000万吨粗钢，就足以削减4000万吨的煤炭消费量。

　　根据《河北省削减煤炭消费及压减钢铁等产能任务分解方案》，河北省到2017年年底，全省共压减粗钢产能6726万吨，其中唐山4000万吨，邯郸1204万吨，石家庄482万吨。

　　据记者了解，在10月份，石家庄市、邯郸市、秦皇岛市等多个河北市县的领导相继进京寻找解决方案。

　　面临生存危机的钢铁企业，能不能找到转型的出口，加入服务业体系中或者寻找到其他发展方向？以单一经济为支柱产业的地方，能不能实现经济的转型发展？这都是此番政策环境下，需要经历的阵痛。

　　钢铁产能过剩，已不是新问题。“近几年来，钢铁企业一直处于微利时代。有的钢铁企业的利润率甚至不到1%。”石家庄钢铁有限责任公司销售总公司综合室经理刘建平告诉《能源》杂志记者。“前些年，由于有利可图，河北省钢铁企业大量扩大产能。现在日子不好过，资金困难，一些民营企业想要投入环保设施，也力不从心。”

　　在记者前往调查的唐山市丰润区，不少民营钢铁企业已经处于关停状态。唐山市丰润区祥利轧钢公司总经理贾立华对记者说，“这里的钢铁旺季已经过去了。前端压减的产量很大，严重影响了我们后端加工产业。现在原料都不好进了，后端的销售量也提不上去。”

　　在产能过剩和环保新政双重压力下，河北省钢铁企业的最大关停潮来临。随之而来的则是职工就业、地方经济萧条问题。在丰润区小屯村，原本在钢铁厂上班的本地村民，受到钢铁关停影响，很多处于休息待岗状态。

　　据了解，自10月份河北省环保新策出台以来，目前最大的民营企业平山敬业钢铁厂高炉已关停近1/3。受到钢铁企业的关停影响，煤炭市场也随之波动。

　　中国煤炭资源网煤焦行业分析师王旭峰介绍，由于平山敬业钢铁厂用煤主要是从井陉地区采购，而井陉地区的各洗煤厂主要从山西采购原煤，其中由于阳煤集团在各洗煤厂的原煤采购量中占比较高，目前日采购量由关停之前的4000-5000吨/天下降到3000吨/天。

　　“淘汰钢铁产能，短时间内对于地方GDP来说，肯定有很大影响。但是我认为，这是河北省调整产业结构的重大机会。”河北省冶金行业协会副会长宋继平如是说。

　　钢铁产能过剩，更多的体现在结构性过剩上。“河北省生产的钢材中，绝大部分为以螺纹钢为主的粗钢，而精钢所占的比例却非常少。如果只是简单的关停钢铁企业，是不利于河北省经济发展的。最重要的是抓住环保整改的机会，调整产业和钢铁产品结构。”

　　如何实现钢铁市场的结构调整，成为摆在河北省地方政府和企业面前的难题。

　　“粗钢企业想要向精钢企业转变，这一过程并不是能够一蹴而就的。需要长时间对市场的摸索，迎合市场需求，改造自己的技术。经过长期的一些积累，才能完成河北省整个钢铁厂行业的转型。”石家庄钢铁股份有限公司安全环保能源部贾部长对记者表示。

　　调控怪圈

　　“有人评价说，河北省淘汰钢铁产能6000多万吨，是‘壮士断腕’的行为，因此给予了很高的评价。事实上，‘壮士断腕’是什么意思？是自残行为，是匹夫之勇。”另一不愿透露姓名的业内人士嘲讽道。

　　对于此次京津冀地区削减煤炭使用量、钢铁产能，业内人士说法不一。以环保行政的手段代替经济、市场的手段，对煤炭、钢铁市场进行干预，仍存在争议。其效果如何，更是诸多业内人士质疑的问题。

　　仍以钢铁市场为例。“国家上一次的金融机构改革，把冶金部取消了，我认为对钢铁行业影响太大了，因为整个钢铁市场缺少了一个宏观部门。”上述业内人士表示。

　　按其说法，过去地方上钢铁项目，都需要经过冶金部这个宏观部门审批。冶金部取消后，整个钢铁市场开始呈现出无序状态。尤其是各个县的小钢铁厂，规模扩张太快，基本是没有获得审批，趁着钢铁行业的盈利时机，简单扩张规模。在河北，一些上千万吨的生产企业至今尚未拿到审批。

　　事实上，从2003年起，国家发改委就发出警示称，钢铁行业出现盲目投资，供过于求，当年11月还会同国土资源部、商务部等5部委，制定了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》。调控十年来，钢铁产能却从2003年的3亿吨增长至2012年的9亿吨，陷入了“越治理越过剩”的怪圈。

　　“在行业情况好的情况下，大方地给你执照。现在限产了，一句话，就是关停，你说怎么办？现在就是这个矛盾。”唐山市一民营钢铁企业向记者抱怨道。

　　“现在靠环保去控制产量，实际上是不对路的。如果钢铁企业的环保能够符合要求，产能还是那么高。这里是两码事。”贾立华也对记者表示。

　　按照目前的环保手段，让钢铁企业达到排放标准，技术上并不存在问题，关键在于资金的投入。也就是说，在目前的环保政策下，能够投入资金达到环保要求的，就能不被淘汰，反之则被关停。

　　对于想要继续合法生产的钢铁企业来说，对于环保的投入必不可少。据记者了解，像石家庄钢铁公司和唐山钢铁集团这种污染治理较好的企业，除了前端环保设备的投资，环保设施运营人工、电力等综合成本在100元—140元/吨钢左右。

　　但让钢铁企业颇有怨言的是，不像火电厂可以获得脱硫、脱硝电价补贴，钢铁企业的环保投入成本均由自身承担。

　　“企业不得人心，生产落后产能，完全可以通过市场规律和产业升级，自动地淘汰这些企业。但是现在有一个时间限制，文件规定在这段时间完成任务，就得有这个指标，可能是违背市场规律的。”上述业内人士表示。

　　事实上，出于环保目的，对钢铁行业进行干预并不是首次。经历过多轮产能调控的河北钢铁圈，开始意识到此轮调控力度来得更为紧迫。

　　一位钢铁产业人士更是对之前的产业政策提出质疑。其认为，钢铁的产业政策一开始就有问题。钢铁的高炉是从100m3，到200、300逐渐层层提高的。当时的政策是，淘汰200m3以下的高炉，新上高炉规模应该达到1000m3以上的。但是按照等量置换，上一个1000m3的高炉，可以代替5个200m3的高炉。这就出现了越淘汰，产能反而越大的怪象。

　　“可能当时的政策制定者设想，上大高炉，投资大，民营企业肯定缺少资金投入。但是这个估计是非常错误的。”上述人士告诉记者。

　　环保部污染防治司副司长汪健则表示，为了治理大气污染，必然会首先对高耗能等传统产业“开刀”，随着过剩产能的压缩、对煤炭使用量和两高行业准入的限制，短期内可能对行业盈利产生影响，但是从另一方面看，也可以帮助这些行业化解产能过剩，促进行业健康发展。

　　在河北省钢铁行业人士看来，目前钢铁市场的真正问题，在于产品结构的调整。通过环保这条线去压产能，对钢铁企业优化产业结构的作用，并不明显。

　　事实上，在《河北省大气污染防治行动计划实施方案》提出的到2017年全省钢铁产能削减6000万吨的目标，和在今年初河北省上报国务院的《河北省钢铁产业结构调整规划》提出的目标基本一致，《规划》提出，在总量规模方面，该省炼铁、炼钢和轧钢产能总量由目前的2.73亿吨、2.86亿吨和2.98亿吨调整到2.1亿吨、2.2亿吨和2.4亿吨左右。

　　同时，上述《规划》还提出到2015年，有冶炼能力的钢铁企业由目前的150家压缩到50家左右，到2020年减少到30家左右；企业集团达到15家左右，形成以2家特大型钢铁集团为引领、3家千万吨级大型钢铁联合企业为重点、10家左右特色钢铁企业集团为支撑、其它企业为补充的新格局。

　　在宋继军看来，河北省削减钢铁产能6000万吨，实际上是轻而易举的事情，因为其产能过剩，已经逼迫市场进行了自动淘汰。“据我所知，目前已经有两三千万吨处于停产状态。”

　　“钢铁产能过剩是个必经阶段。正是因为现在的产能充足了，才有条件去进行结构升级。这是个市场行为。”他同时也建议道，依靠环保手段去压缩产能，是目前整个大气环境下不得已而为之的方法。但是，在实施过程中，要分类对待：

　　一些企业只顾产能，不顾环保排放标准的企业，应该按照行政和法律的手段进行关停；另一部分已经亏损、资不抵债，本身就是负能量的企业，通过市场的手段，自然会将其淘汰；而对于那些有能力进行技术升级，转变产品结构的企业，如果能够做到符合环保政策要求，就不应该用行政的手段去干预。

　　贾立华更是觉得，用环保的手段去强制淘汰钢铁的产能，还不如通过质检的方式去控制钢铁产能，提高质量。“用环保手段，最后的结果是，大家都上环保设备，产能淘汰并不明显。更何况，企业偷排漏排的现象也屡见不鲜。但是通过质检的方式，不符合质量要求的粗钢，质检部门就不允许投入市场。依我看，是可以很大程度促进钢铁升级换代。”

　　煤改气的新长征

　　不管争议与否，对于京津冀地方政府而言，在未来几年内，削减煤炭量是毋庸置疑的任务和目标。在能源消费总量不断提升的今天，如何通过替代能源，弥补因削减煤炭带来的能源短缺，又是一大棘手问题。

　　在《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》中，明确提出，加快煤改气和煤改电的要求，通过集中供热和清洁能源替代，加快淘汰供暖和工业燃煤小锅炉。

　　到2015年底，京津冀及周边地区地级及以上城市建成区，除必要保留的以外，全部淘汰每小时10蒸吨及以下燃煤锅炉；北京市建成区取消所有燃煤锅炉，改由清洁能源替代。

　　到2017年底，北京市、天津市、河北省、山西省和山东省所有工业园区，逐步取消自备燃煤锅炉，改用天然气等清洁能源或由周边热电厂集中供热。

　　显然，京津冀将期望寄托在天然气身上。但是，我国缺气的现实境况，能否满足如此大规模煤改气的要求？

　　在记者的采访中发现，石家庄钢铁公司在轧钢、制钢等后端环节，已经开始采用天然气作为燃料，而非煤炭。但这只是个别企业。

　　“钢铁产业，煤改气的企业是比较少的，绝大部分燃料仍是煤炭的。能不能、适不适合进行煤改气，还要要看企业的经济水平，和地方的资源条件。这里存在资源限制问题。”宋继平对记者说。

　　另一方面，煤改气的成本也是一大问题。不仅是前期设施改造的一次性成本，后期使用天然气的能源成本也会大大增加。

　　10月14日，财政部网站发布消息称，中央财政安排50亿元资金，全部用于京津冀及周边地区(具体包括京津冀蒙晋鲁6个省份)的大气污染治理工作。

　　但这50亿资金，对于治理大气污染的治理只是杯水车薪。据了解，整个大气污染行动计划实施，所需资金起码在1.2万亿以上。

　　而中国环境科学研究院副院长柴发合的观点则是，不支持将天然气用于替代火电企业。“天然气的使用重点，应该是替代居民燃煤、采暖燃煤和工业小锅炉燃煤。”

　　柴发合认为，京津冀地区的煤炭市场在未来几年内会出现萎缩，但社会经济发展对能源需求不会改变，全国的煤炭使用量还会上升，不同的是，只是煤炭消费区发生了变化。

　　“比如，在内蒙发展坑口电站，以输电代替输煤，不会对煤炭产业产生很大影响。我国煤炭用于发电的，才占50%，比例太低，应该大大提高这个比例。煤炭利用方式不对，把金子放错了地方，所以产生的污染那么多。”柴发合告诉记者。

　　在我国天然气并不能完全满足市场需求的情况下，依靠煤炭转化为电力，仍然是最主要的能源方式。只是这一次的政策，会促使煤炭的消费区向中西部地区迁移。

　　这是否无异于污染源的转移？“大气污染还和布局、地形有关系。在内蒙古等地区，还有一定的环境容量。而且，这并不是说要去那边发展污染产业，而是要利用当地的环境容量，把污染防治做到极佳。”柴发合解释道。