经济观察报 记者 张延龙 “用地饥渴症”正在从沿海转移到中西部省份，陕西首当其冲。

　　4月18日，国土部公布了一批最新的国土资源违法违规案件查处结果，陕西榆林市一处项目名列其中，近几年，随着大量新增项目的陆续落地开工建设，陕西正成为这张名单上的常客。

　　矛盾仍然是用地指标之困，据称，目前中央下达陕西的新增建设用地指标，只及当地实际需求的1/3左右。为了解决这个问题，陕西正启动一项庞大计划，希望在黄土高原的千沟万壑中辟出数百万亩良田，为全省建设用地置换用地指标。

　　指标之困

　　4月18日，国土部公布了5起违法占用土地案，分别位于河南、陕西、北京、山西和贵州。相比于初次“上榜”的北京，陕西是名符其实的榜单常客。

　　屡屡上榜的原因是，用地指标远不能满足当地实际建设用地需要。从2009年起，陕西大量地市出现了因违规用地被国土部批评通报的现象。

　　2011年1月5日，延安市有关官员亦被国家土地督查西安分局约谈问责，原因是在2009年度土地卫片执法检查中，发现延安市新增建设用地中，违法用地110宗。以往，当地对土地指标紧张的认识往往停留在西安等关中城市，这次约谈令许多人相当意外。

　　今年年初当地的一次国土资源会议上，一位陕西官员透露，“去年陕西全省违法占用耕地面积超过6万亩，超过了国家规定的‘红线’。”他说，今年的工作目标是“做到不被国家约谈、问责。”“经济发展对土地产生刚性需求，但从中央下达的指标来讲，又没有足够的空间来承载，问题非常现实。”

　　据了解，1997-2010年期间，中央下达给陕西的建设占用耕地规划指标为84万亩，但到2005年前后，包括西安等一些城市已经出现指标使用完，甚至透支的现象。

　　而进入“十二五”，这个问题依然严峻。据称，“十二五”期间，陕西预计全省新增建设用地需求在200万亩左右，超出国家计划100万亩以上。

　　而传统的宅基地整理复耕、村镇合并等补充耕地手段，使用空间正越来越小。上述官员称，“目前陕西集中连片、具有一定规模的耕地后备资源，除关中部分地区外，大多分布在生态脆弱地区，水土和光热条件差，补充耕地的成本高、难度大，少数地区后备土地资源接近枯竭。”

　　造地

　　初到陕北的人们，总是会被黄土高原上刀砍斧剁般壮阔的千沟万壑所震撼——这些沟壑记录了数千年来黄土高原水土流失的历史。如今，这些沟壑正成为陕西解决发展问题的最重要契机。

　　最早的行动来自于一次自发实验。2009年，子长县开始以县为单位，通过整流域规划、连片区建设在黄土高原上进行造地。

　　造地工程的最早决策者、子长县县长兰孟偃说，“子长县人多地少，土地瘠薄。退耕还林工程实施以后，全县耕地面积更加减少的现实，促使我们下决心开始实施治沟造地工程。”

　　1999年退耕还林实施之后，子长县160万亩坡地，90%以上退耕。这一方面极大地修复了当地生态，但也造成了全县农民人均基本农田不足1.4亩的现实。“陕北不缺地，缺的是高标准基本农田。”兰孟偃说。

　　子长县当时的做法是，造地工程通过公开招标的方式交由企业治理，平均45天治理一条沟道，治理完毕后，由农业部门用机械统一翻地、培肥，然后再交由村委会平均分配给本村村民，新造地当年就能投入生产。

　　测算显示，造地所产生一亩坝地的产量，相当于4-5亩坡地的产量，有了坝地农田作为保障，农民可以放心地退出坡耕地，有利于实施以川换坡的退耕还林政策。

　　陕西省政府高层迅速意识到，这种模式的意义显然不仅仅在粮食增产、群众脱贫本身。这项自发举动，在此后引起了当地更高层的关注，被认为是解决陕西全省用地指标困局的行动方向。

　　2011年，时任陕西省副省长的姚引良多次带队前往调研。当年，延安提出大力开展治沟造地工程，开发陕北沟道粮食增产潜力，并确定子长、延川、宝塔为试点县区。

　　10月27日，陕西省沟道土地整治现场工作会在延安召开，确定在延安试点的基础上，在陕西全省范围内开展沟道土地整治工作。当地迅速编制完成了《陕西省黄土高原地区沟道造地工程规划》，提出从2011年到2020年，计划造地402.9万亩，“十二五”期间安排100万亩的规模，每年约20万亩规模。

　　造地的重点范围是榆林、延安、铜川3个市的所有县区以及咸阳市北部地区，而宝鸡、渭南两市有条件、有意愿的县也可主动纳入。

　　前景

　　陕西省决策咨询委员会委员张宝通说，陕北正成为陕西省发展的最重要后盾，一方面在于煤炭、石油等资源储量巨大，另一方面则在于黄土高原可以为未来相当长一段时期内，提供足量的建设用地指标保障。

　　他表示，造地是无奈情况下的创新之举，“过去东部优先发展的时候，土地审批一向是相当宽松的，现在轮到西部开始发展，承接产业转移了，土地又一下卡得很死。我们一直希望中央能够给予西部省份一定的政策倾斜，在土地审批等方面不要一刀切，但是这些很难变成现实”。

　　造地实际上需要相当大的成本，目前延安延川、子长、宝塔三县(区)试点完成沟道造地面积2.63万亩，约投入1.28亿元。按照整个陕西省400余万亩的庞大规划，其资金投入将超过百亿。

　　据称，为了保证相关市县的积极性，对沟道土地整治所需的资金，陕西省政府决定从省级留成的新增建设用地土地有偿使用费中列支，市县不安排配套资金，只安排必要的前期费用和工作经费。

　　而对项目实施涉及的青苗补偿、电力设施配套、通信设施改线等费用，均在项目资金中预算列支。

　　为了进一步调动实施者积极性，造地产生的新增用地指标将通过市场化手段进行有偿交易。以延安市与陕西西咸新区所达成的战略合作为例，双方将建立耕地占补平衡异地指标收购长期合作机制，先期合作期限为5年。

　　合作期内，延安市除基本辖区耕地占补平衡外的指标，原则上由西咸新区有偿收购，西咸新区将为延安治沟造地提供财力，并在全省范围内对建设用地占补平衡，延安将用这笔资金发展现代农业和基础设施。

　　这位官员说，外界曾有担心这样做是表面工程，认为这样造出来的田可能不是良田，但实际上，黄土高原的土质非常好，过去也曾郁郁葱葱，如今的沟壑堑是雨水冲刷、水土流失的结果，在人工的科学修复下，只要解决水利、植被等问题，完全可以变成良田。“真正的难度不在于造地本身，而在于小流域治理、配套水利工程。”

　　当地一位不愿具名的水利专家也认为，“在黄土高原上造地，模式上不存在问题，其本质是对过去施行多年的‘淤地坝’进行进一步科学规划和大规模机械化推广，如果出现问题，也是执行层面的问题。”

　　他说，陕北虽然降雨少，但降水集中、强度大、历时短，破坏性更大，如果施工质量和防洪设计标准不高、阶面排水系统不完善、设计的行洪宽度如果不能满足设计标准，一旦发生超标准洪水，就会全部水毁，形成大量的泥石流，产生更严重的水土流失，而“要避免这些问题，需要严之又严、慎之又慎的科学规划和高标准实施”。