■国研调研

　　预算编制“只增不减”，预算执行“买贵的不买对的”，“年终突击花钱”，预算监督流于形式等弊端是我国预算改革中需要面对和解决的难题。广东省2008年开始在基本公共服务均等化基础上，实行了“财政专项资金竞争性分配”的探索，顺应了我国转型时期的政府管理改革方向，完善以后对其他地方也具有借鉴意义。

　　■国务院发展研究中心宏观经济研究部 孟春 国家行政学院 李明

　　从“一对一”到“一对多”：专项资金分配竞争性选择

　　广东省在财政专项奖金分配改革过程中，首先着眼于顶层设计，制定了规范改革的一系列实体性、程序性制度措施。广东省政府先是批准转发了 《关于省级财政专项资金试行竞争性分配改革意见》，提出专项资金竞争性分配改革思路、原则，明确具体工作目标、内容和步骤等。在此基础上，由财政部门制定资金分配管理办法、内部工作规程等制度，对招投标流程、专家评审程序、具体评价程序等方面进行明确规定。各主管部门或实施单位也制定项目相应的监管办法和考评制度。如，在项目申报环节，参与竞标的地区(部门)要制定财政专项资金绩效目标及其具体可考核性指标，并纳入工作方案、招标公告或专家评审方案内，作为竞争项目的申报、评审以及绩效追踪、评价的依据。未申报项目绩效目标的项目，不予受理。

　　各级政府财政支出中，并非所有项目都要讲求竞争性。其中，占支出比重大、问题多的建设、发展资金支出项目，因其更多地与地方经济发展相关，绩效要求应摆在首位，首先被纳入将竞争性分配范畴。人员经费、公用经费、最低生活保障经费等，主要取决于管理体制规定，具有固定性、基础性；或关系公众基本公共服务需求，应体现广覆盖、均等化、无差别原则，不应纳入竞争性分配范围。

　　不仅如此，对纳入竞争性分配的建设、发展类项目，广东省进一步按照项目类型、特点，分类实施改革，提出不同的绩效要求。如部分省级财政专项按四类形式处理：第一类面向企业、事业单位安排的资金，采取向全社会公布，对所有符合条件的单位进行招标、投标，如“战略性新兴产业扶持专项资金”等；第二类全省可在地区间转移实施项目，向全省各地财政和主管部门公布，由各地申报，组织专家评审确定，如“省产业转移扶持资金”等；第三类对已有全省总体实施规划，但需分年、分地区实施项目，鼓励地方提出方案，按照“条件最优，时间最快”的原则确定实施先后顺序，如“欠发达地区薄弱乡镇卫生院改造建设专项资金”等；第四类政府出资购买服务项目，向社会公开招标，通过法定程序确定服务机构，如“农村劳动力转移培训补助资金”等。

　　经过三年多实践，广东省实施渐进式改革，竞争性分配项目范围已从省产业转移扶持资金，拓展至科技、教育、水利、农业、社保、医疗卫生、旅游、交通运输等各领域，并从省级向地级市及所辖各区(县)基层政府扩展。截至去年年底，全省共有87项专项资金实施改革，约153.2亿元。

　　有效配置财政资金，促进“阳光财政”建设

　　广东省三年多来的改革实践表明，竞争性分配改革使得政府公共支出管理开始逐步从政府内部管理到社会化管理，从资金局部环节管理向全过程绩效管理转变，在这一改革过程中确定的“多中选好，好中选优”的竞争性分配机制，强化了激励机制、绩效优先观念，深化了公共财政管理改革，提高了资金使用效益。从目前看，该项改革所体现的成效主要是以下几个方面：

　　1.创新了以竞争促绩效的财政管理体制。广东省的资金竞争性分配改革，将基本公共服务均等化与竞争性分配改革同步进行，从制度设计上避免了赢者通吃，“底线保障”与非均衡战略促发展的均衡问题并举。通过竞争性的分配方式，在破解政府预算资金分配迷局和优化转移支付结构难题上向前迈进了一步。同时，增强了财政预算资金初次分配的竞争性，与目前政府通过市场获得商品服务的最终分配方式的竞争性，开始实现协调。竞争性的增强，在一定程度上解决了财政资金管理逆向激励和财政资金管理缺乏动力机制的问题。较好实现了财政资金的有效配置，并强化了资金使用的绩效观念和责任意识。通过引入招投标等竞争性机制，邀请专家参与评审和督查跟踪，对众多备选项目的遴选比较和科学评判，提高社会公众、专业人才在财政专项资金分配管理的参与程度，实现了向民主理财、科学理财的转变，促进了“阳光财政”建设。

　　2.改革初步形成“倒逼”和“学习”机制。与以往由各级政府规定项目的实施步骤、标准等要求不同的是，通过资金项目竞争性分配，由各个项目实施单位申报其项目主要指标，分析可行性，讲出必要性，并进行不同竞争主体之间的比较，作为评估分配结果的主要依据。由“要我干”到“我要干”，形成“倒逼”机制，强化了地区(部门)的竞争意识，培育了良好的竞争氛围，有效打破了预算分配中的路径依赖和思维定势，极大地激发了各地各部门加快发展的主观能动性。

　　同时，参与竞争性分配的过程，也成为各地开始全面审视自身工作，学习借鉴其他地方和部门工作的一个契机。

　　3.提高了政府对区域经济引导调控作用。财政专项资金试行竞争性分配改革，以财政资金的集中投入、择优配置为手段，扶持绩效优、带动力强的项目，从各项资金的使用效果看，资金的投入有效激发了地区(部门)加快发展、科学发展的集中性和主动性。特别是一批优势项目在经济危机中呈现出强劲的生命力，在区域经济发展与改革中表现出引导调控作用。如，截至2011年6月，“省产业转移竞争性扶持资金”75亿元共带动各级政府投入300.3l亿元资金(其中，本地政府投入284.92亿元、共建政府投入15.39亿元)，入园企业新增投资额1803亿元，财政资金带动乘数高达28倍；“战略性新兴产业竞争性分配资金”4.2亿元的投入，共带动单位企业等资金投入23.5亿元。

　　4.成为政府提高公共产品和服务能力的重要抓手。在财政资金分配竞争性改革制度规定和指标设计中，区分不同项目类型，加入了有关提高公共服务质量，加强社会管理，促进就业等有关非经济类指标，有效地促进了产业、科技、农业、教育等各领域的科学发展，提高了市场经济条件下的政府公共服务能力。如“省旅游扶贫项目”以3.1亿元的财政投入，在短短不到一年时间，直接解决就业人数10万人、间接带动就业近40多万人。在产业转移过程中，各地更加注重环境保护，推动产业与生态环境和谐发展，35个产业转移园的单位工业增加值能耗，均低于所在地级市的能耗水平，有的园区还创建了循环经济产业基地，成为地方低碳绿色发展的引领力量。

　　继续深化竞争性分配改革

　　通过调查，我们认为：实施财政资金竞争性分配改革，是进入新世纪以来财政预算改革领域的一项重大举措和创新性做法，也是绩效预算改革的重要组成部分。这项改革适应了我国转型时期的政府管理改革方向，对其他地方也具有借鉴意义。但是，这项改革也需要进一步深化，我们认为主要体现在以下几个方面：

　　1.积极拓展竞争性分配改革范围。目前这项改革主要还是体现在省级、部分市县级的一部分资金，要起到从根本上调动各地政府、各部门积极性，形成提高财政资金乃至整个政府管理效率局面，就要进一步从资金项目范围，改革实施主体范围上进一步拓展。实施主体范围上，推进改革从省级向全省覆盖，鼓励、引导、市县、乡镇政府推进财政专项资金竞争性分配改革。资金项目范围上，从部分专项资金项目向所有符合条件的所有财政专项资金覆盖。

　　2.优化评审专家库，进一步拓展项目评价基础。目前，广东的改革方式需要进一步整合现有的绩效管理专家资源，细分不同领域的专家，建立专家档案。要优化专家库管理，引入各部门单位推荐的评审专家，结合各项目评审专业性和特殊性的需要，提高专家库的针对性和适用性；逐步拓展专家库专家范围。同时，更为重要的是，要随着现代服务型政府的建立和社会公民意识的提高，进一步拓展评价的基础，引入专业机构、社会公众、大众媒体等外部机构和人员参与评审过程。最终，要过渡到由接受政府公共产品和服务的社区公众及其代表，通过预算参与方式，介入到预算制定的过程的模式。

　　3.强化财政管理过程的竞争度，促进激励约束机制的有效性。

　　重点将绩效竞争的理念引入到财政专项资金安排，切实提高财政资金使用效益。探索实施对竞争性的专项资金分配整体委托第三方独立、公正组织评审的做法，以进一步提高管理效率，扩大社会影响力；以绩效目标为标尺，组织评价工作组或委托第三方对竞争性分配的专项资金实施整体绩效评价，并以评价结果为导向，完善竞争性分配专项资金绩效管理机制，调整优化竞争性分配专项资金支出结构和政策安排，同时形成有效的绩效问责与激励机制。