热议分税制，地方要财权

　　南方周末记者 王小乔

　　编者按：2012年3月5日，受国务院委托，财政部提请全国人大审议预算报告。预算是一份最真实的政策声明，中央与地方关系，中央是否关注民生，全都在这些枯燥的数字中间真实呈现。

　　本期专题，我们聚焦两会的核心功能：审议预算草案。

　　“中央尤其是部委的财权太大了！下面在办事，财权得留给下面。”一位广东代表抢过话筒说。

　　这是第一次，全团上下说分税制，话题之尖锐也前所未有。

　　广东代表抢麦批分税制

　　“最后一次参加了，该讲的话得提出来。”2012年3月6日，全国人大广东团的小组讨论上，轮到前任广东省发改委主任李妙娟发言，开场白有点“悲壮”。

　　李妙娟提的是分税制改革下，中央和地方财权事权匹配的问题。“1994年开始实行分税制后，每一次调整，财力都在向中央集中，从当初的两成提高到现在的五成；可地方要干的事越来越多，外来人口的义务教育、医保社保、保障房……地方的积极性怎么调动？”李妙娟越说越激动，最后，发言稿都放到了一边。

　　“抢麦。本来不想发言的，问题想到一块去了。”一位要求隐去身份的广东省卸任官员抢过话筒接着说了下去，“中央尤其是部委的财权太大了！下面在办事，财权得留给下面。”

　　这说的又是“专项转移支付”的痼疾。目前中央财政收入的三分之二，是通过转移支付给地方，来实现地区间财政支出平衡。其中接近一半的转移支付是专项的，审批权力握在各个部委手中。“这是跑部钱进的根源，必须减少专项的比例。”该卸任官员强调。

　　同样的建议，前任广东省长黄华华在当天下午的小组讨论中，又进一步拿数据和实例做了阐述。

　　踊跃建言分税制改革的，不止是卸任官员。第二天，中央纪委书记贺国强来到广东团时，广东省委领导算了笔帐，仅仅是外来工子女教育，广东一年就要多花170亿元。省长朱小丹也在诉苦：“广东区域发展很不平衡，国家在进行财政资金转移支付时，能不能适当考虑东部欠发达地区？”

　　3月7日上午的这场联席讨论，尽管坐镇的并不是主管财政的中央领导，还是有半数的发言代表谈了分税制改革，希望明确财权事权，希望中央加大对广东的转移支付。

　　当了5年人大代表，广东冠豪高新技术公司总经理黄阳旭的切身感受是，这是第一次，全团上上下下都在说分税制改革，话题尖锐也是前所未有。刚当上人大代表时，黄阳旭也曾提过两次“关于完善分税制财政体制，解决地方财政困难”的建议。

　　板子到底打谁？

　　老生常谈的话题，因为目前广东遭遇的新情况，而成为广东团的大热门。

　　这个对全国财政收入贡献最大的省份，人均财政支出却在连年下降。1998年是全国第5位，2006年排到了靠前的11位，去年就已经落到了20名之外。几乎所有发言建议分税制改革的广东团代表，都提到了这个数据。

　　“广东的人均财政支出的确比较低，但这并不意味着它的基本公共服务也比较差，因为公共财政服务存在规模经济的效应。直白点说，同样在西藏和广东修一条路，花的钱算到人均上，西藏肯定要高出广东很多。”全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康告诉南方周末记者，这个数据不应该做出那样的解读，更不应该因此直接把板子打在分税制上。

　　不过随着人口的增长，尤其是从2011年开始把流动人口的公共服务问题划给流入地去解决，广东的财政支出压力绝对值确实是大大增加了。按照广东省委书记汪洋算的账，339万外来工子女教育要增加的支出是170亿元，城镇居民医保和新农合补助标准从200元提高到240元，又要增加30多亿元支出，这两个小项，就相当于广东全年财政支出的3%。

　　正因为此，广东前发改委主任李妙娟建议：“以人口挂钩的公共财政事务，就应该中央管起来。”

　　广东团的抱怨，来自宿怨的爆发。当年推行分税制改革要地方向中央出让部分财权时，阻力最大的省份，就是广东。“坐下来谈判，谈得腰都快断了。”

　　“广东可以为全国财政做贡献，但也应该享受基本的国民待遇啊。如果粤北山区的很多地方，人均财政支出比湖南等中部省份都低，这说得过去吗？”广东省财政科学研究所所长黎旭东认为发展到今天的结果，是不符合改革本意的。“谁发展谁吃亏，谁穷谁有好处，谁还愿意发展？”

　　贾康觉得，广东的意见要听，基本国民待遇的要求是对的，分税制也要完善，要实现财力和事权的匹配。不过当下最需要做的，恰恰是要推省以下的分税制，同时简化成中央、省级、市县三级财政体系，每级政权安排合理的事权，然后配置相应的财权即税基，而不是全部板子打在中央拿多做少、地方拿少做多上。

　　东部呼吁更大财权

　　中央拿得多做得少，其实指的是中央财政收入占了总盘子的一半出头，结果本级的直接支出只有三分之一，剩下的三分之二按照地区发展状况转移支付下去了，穷的地方多拿，富的地方少拿。

　　1994年实行分税制改革时，一方面是中央财政快要破产了，不得不改，一方面也是为了平衡地区财政支出差距。对于广东、浙江这些东部发达省份来说，显而易见，能从中央拿到的转移支付，少得可怜。

　　在当下中央要求的公共服务支出越来越多、土地财政又越来越困难的大背景下，东部富省的财政支出安排，越来越犯难。

　　还是先看广东的例子。中央要求的医保和新农合补助提高的人均40元，中西部地区的地方财政只要负担其中的平均二成左右，广东则要负担九成。

　　全国政协委员、主管教育工作的宁波市副市长成岳冲就从自身工作角度出发，对“教育支出占GDP4%”这个目标的持续实现，提出了担忧。

　　成岳冲的担忧，主要来自地方。根据教育统计年报，目前教育经费的支出，中央只负担了二成，八成都由地方来承担。在宁波这样的东部沿海省市，中央转移支付当然更少一些。

　　“这就要求地方有足够的财力去匹配，才能保证明年后年都达到这个4%，但地方财政存在太多不确定因素了。而且预计整体增加七千多亿元，地方就要匹配五千多亿元，压力确实很大。”4%是教育界呼吁了快20年的目标，成岳冲不希望它半途而废。

　　当然，中央也在就这个问题想办法。除了固有的中央和地方财政支出，一方面提出全面开征地方教育附加，一方面规定要将土地出让金净收益的10%用在教育上。

　　2012年的目标倒不用担心，2011年年底，中央已经按照总目标，结合各地实际，直接对各省和计划单列市下达了教育支出占财政总支出的比例，对宁波的要求是16%，浙江省是21%。

　　“今年各地没有办法也会想办法实现目标。但是明年后年呢？以后再提高目标呢？”成岳冲觉得，还是得调整中央和地方财政收入分配比例。“鉴于目前社会事业特别是教育文卫的发展，而且都是地方政府在大量承担保障功能，中央应该将更多的财政收入留在地方。”

　　治本的办法是立法

　　在成岳冲看来，要实现这个4%，更治本的办法是立法。“抓紧研究制定教育投入保障法，明确中央财政和地方财政的投入责任。今年上面下面都重视，想方设法做到了，以后空间越来越小怎么办？从强行政干预和问责转到立法保障上，说白了如果做不到就算政府违法，这才是根本。”

　　将财政收入和支出向公开透明甚至立法方向推进，不仅仅是教育支出这一块需要。

　　2012年3月10日的广东团小组讨论上，前任省长黄华华就提到了转移支付的公开透明问题。“去年中央财政转移支付达到了35000亿元，这么大的数目，怎么转移下去的？转移的原则是什么？只给中西部不给东部，就体现均衡性了吗？为什么提出要提高一般性转移支付，却一直提不高？”黄华华情绪激动，连珠炮似的提了一大堆问号。

　　一直以来，广东对转移支付主要面向中西部心存意见，意见大了去中央反映时，就说“给你们再加一点吧”，黄华华回忆到，可是“这么大的事不能这么没有原则。”

　　独立公共预算观察者吴君亮研究了2012年的预算报告草案后，发现基本延续了2011年的比例，中央仍然掌控了预算过半的资源。加上转移支付后，中央财政也承担了过半的支出。

　　“在中央的64120亿元支出中，有45101亿元是用于地方转移支付的，占地方支出总数的42.84%。”吴君亮觉得，这有点像一个接物转圈的游戏，中央从人民那里得到收入，然后再将这个钱转移到地方政府，地方政府再用于人民。“问题是，这个钱是从中央那里来的，而不是直接从人民那里，地方政府就有可能更多地是看中央的脸色办事，尤其是在那些需要‘跑部钱进’的专项转移支付上面。”

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才告诉南方周末记者，这个问题体现的是多年来部委财力的固化，每年的预算支出划分，只能在增量上做文章。而固化的表现形式之一就是专项转移支付的审批权。“要调整中央地方财权事权的关系，更要提高一般性转移支付的比例，降低专项的比例”，在这一点上，无论是喊冤的广东等东部地区，还是财税专家们，意见高度一致。

　　怎么调整，怎么降低，立法是关键。吴君亮问，“调整家庭关系的有婚姻法，处置杀人放火的有刑法，那调整中央和地方的财政分配关系，规范它的法源在哪里？”