为获取上级的财政配套资金，一个并不合法的商品房开发项目，被包装成廉租房项目。在如火如荼的新一轮保障房建设高潮下，如何避免“问题保障房”重现，陕西商洛的保障房丑闻，当为镜鉴

　　全国保障性住房的巨额指标分解后，地方开始热衷于提前或超额完成任务。在同级政府的竞争排名中，谁也不甘落后。然而，排名背后却问题丛生。年中，位列全国保障房建设总量第三名的陕西省就爆出廉租房建设丑闻。

　　陕西省商洛市商州区，一个号称拥有600套廉租房的保障房项目，从获批立项、资金配套到开工建设等诸多环节皆存在问题，却顺利通过层层审批，且一度成为当地的民生样板工程。

　　为套取中央、省两级配套资金，该项目于2009年草率立项。在此后近两年的时间里，开发商手握配套资金，却未建设一套廉租房。直到问题被曝光后，开发商才临时将24套商品房改建为72套廉租房充数。

　　今年1000万套保障房的建设指标逐级分解后，各级政府为完成任务不遗余力。保障房开工率、资金配套、落实土地指标等成为同级政府间竞相追逐的目标。

　　近日，住房和城乡建设部部长姜伟新公开表示，1000万套保障性安居工程必须在今年11月底全面开工，并强调保障性安居工程建设“既是经济任务，又是政治任务”。

　　可以预测，下半年，全国各地将迎来保障房开工高潮，而如何避免“问题保障房”重现，商洛的案例，当为镜鉴。

　　廉租房缩水

　　“商州区柳家沟棚户区改造配建廉租住房项目”(下称柳家沟廉租房项目)地处商州区城关街道办事处东关社区柳家沟河南段，由陕西钰富置业有限责任公司(下称钰富公司)开发建设。柳家沟位于东关的这段本是一条泄洪沟，多年前成为排污沟，沿岸两侧也变为垃圾场。

　　2005年8月，商洛市政府表示要对柳家沟进行综合治理，治理内容包括提高防洪能力、根治污染、改善城市环境。2006年12月，东关社区与钰富公司签订了柳家沟防洪治理协议，工期一年。

　　到2008年8月，商洛市城建局对该项目做“定点批复”时，项目却更名为“柳家沟综合治理工程仿古一条街”，计划建设10幢商住楼，开发商仍为钰富公司。

　　工程还未有实质进展，又添变数。同年11月，在中央4万亿元投资背景下，陕西亦提出多项刺激措施，其中便包括大规模建设廉租房，规划在2009年至2010年建设10.9万套廉租房，总投资60亿元。按照现行政策，在廉租房、公租房、棚户区改造中，中央财政对中西部财政困难地区将给予支持。

　　于是，陕西省各地开始紧急申报包括廉租房在内的各种项目。

　　2009年1月，商州区发改局批复了区住房保障办公室的可行性研究报告，将“仿古一条街”中的A、E两段拿出来建设廉租房，共计两幢楼，600套房屋、3万平方米，项目名称也因此再次变更为“柳家沟棚户区改造配建廉租房项目”。此项目申报一路绿灯，2009年，其被列入新增中央投资廉租房计划中。

　　然而，在此后商州区政府与钰富公司签订的廉租房收购协议中，说法却发生了变化，当初申报的600套廉租房，缩水为200套。收购协议称，商州区政府整体收购钰富公司在柳家沟“仿古一条街”A、E段配建的廉租房，该项目一、二层为商铺，由钰富公司对市场出售，三层至五层为配建廉租房，共200套，总面积1.16万平方米，收购价为每平方米1890元，商州区政府首期支付钰富公司总价款的70%，共计1535万元。

　　原定的600套如何变成了200套？事发后，商州区委、区政府的一份通报的解释是：项目是分期建设，一期200套，二期400套，但是并未提供任何文件证明有“二期”工程存在。

　　而与此同时，钰富公司一直没有获得柳家沟廉租房项目的国有土地使用权，因此无法取得规划、建设、销售等项目许可，根本无法正常建设。

　　缘于这些原因，廉租房项目迟迟不能开工。

　　最终，即使是缩水后的200套廉租房，在协议约定的完工日期——2010年12月10日前，一套也没建成。

　　柳家沟廉租房项目的问题曝光后，钰富公司急忙将A、E段外已完工的一幢商品楼第六层、第七层的24套商品房 “一改三”，即一套145平方米的大户型改为了三套小户型的廉租房，“变”出了72套廉租房。

　　“裸奔”项目蹊跷获批

　　根据2007年原建设部等九部委制定的《廉租住房保障办法》规定，普通商品住房项目可以配建廉租房，其所属地块性质为国有，开发企业通过划拨或出让获取土地使用权。

　　但是柳家沟廉租房项目并不符合上述规定，实际上，围绕其土地使用权归属，多年来一直纷争不断。

　　柳家沟廉租房项目所占用的3.6亩土地，已于1992年通过招标有偿出让给了商州市城关镇房地产开发公司(下称城关镇房地产公司)，期限为50年。不料，半年后，陕西省防汛办以影响防洪为由，强令城关镇房地产公司拆除了在建的四栋楼房。此后，该地块开发是否合法、土地使用权归属、土地出让收益补偿，成为当事方争议的焦点。

　　城关镇房地产公司法定代表人杨斌通过信访等途径不断反映，历经多年也没有实质进展。

　　蹊跷的是，当年被叫停的开发工程又重新启动。2008年，与东关社区签署协议后，钰富公司接手此地块，用于建设“仿古一条街”项目。

　　随着周边房价上升，这一商业项目的利润变大。城关镇房地产公司又开始各处奔走。“为什么我们公司开发这一项目是违法的，到别人手里就合法了呢？”杨斌认为，政府前后矛盾的做法损害了公司利益。

　　由于土地使用权证仍在杨斌手中，钰富公司并不拥有土地使用权，因此，亦无法获得其开发所需的规划、建设、销售等许可手续。

　　按照陕西省规定，政府购买廉租住房项目的上报资料包括已签订的购买合同、所购项目立项文件、土地批准文件、工程规划、施工许可等证件。柳家沟廉租房项目中，商州区政府与钰富公司虽签订了收购协议，但缺少其他的必备文件。

　　就是这样一个并未取得合法身份的项目，只是简单说明“其他手续即将完善”，便在短短两个月内经由商州区、商洛市的发改委、住建部门完成申报，并获得了陕西省发改委的批复许可，令人不解。

　　事后，商州区房改办主任刘玉萍称，当时上级要求一切从速申报，柳家沟廉租房项目与其他项目相比还算是成熟的。其他的几个配建项目规模更小、更不具有开发建设可能。

　　2010年3月，商洛市城建局因钰富公司没有取得《建设工程规划许可证》，下发停工通知，暂停了“仿古一条街”项目。9月，项目进入“陕西省工程建设领域突出问题专项治理项目排查表”。

　　2011年初，钰富公司却依据商洛市政府2010年的两份专题会议纪要，得以复工。这两份纪要承认整个项目缺乏合法手续，但提出“特事特办”“边施工、边完善”的处理意见。

　　套取财政资金之嫌

　　按照当时的规划，“仿古一条街”项目总投资6720万元，其中廉租房投资3600万元，商品房开发所需3120万元由钰富公司自筹。

　　3600万元廉租房投资中，申请中央财政补贴资金1200万元，省财政补贴资金450万元，区财政投资1950万元。

　　当时，陕西执行每平方米1200元的廉租房建设标准。当年中央补助标准为每平方米400元，省级财政补助标准为每平方米200元。

　　柳家沟廉租房项目获陕西省发改委的批复后，中央、省的1800万元资金很快到位，其中包括1200万元的中央补贴，以及600万元的省级补贴。

　　多位经办此项目的官员表示，市、区两级主要负责人指示要积极申报项目，项目批下来就意味着能争取更多的上级专项资金。“要是不积极申请，就会因不为当地发展争取资金而挨批。”

　　然而，需要商州区自行配套的资金，时至今日也没有拨付。

　　事实上，作为贫困地区，商州区本身财力拮据。2010年地方财政收入仅为2.02亿元，财政自给率为17.3%，运转基本靠中央、省的转移支付，自身筹措资金的能力有限。

　　据《财经》记者了解，商州区政府向钰富公司支付首期廉租房收购款时，其使用的是上级下拨的预算资金。就这样，商州区没有配套一分钱，中央、省的1800万元拨款中的大部分进入钰富公司。多位知情人士表示，当时的钰富公司资金紧张，这笔数额不菲的资金可以帮其周转。这一说法没有得到钰富公司和商州区政府的证实。

　　商州区财政局经济建设股股长陈根记表示，廉租房回购首付比例虽没明确规定，但70%的比例明显偏高。

　　商州区财政局局长杨百正向《财经》记者承认，财政资金本来是应该根据项目进度分期拨付的，但是由于区政府与钰富公司之前签订了协议，他们只能按照协议拨付。

　　有接近政府部门的人士推测，财政资金的拨款如此草率，有违常理，其中或有利益输送。另据多方证实，陕西省纪委、监察厅也已介入相关调查。截至目前，商州区住建局副局长叶庆书等参与此项目的多位官员已被约谈。

　　2011年4月，陕西省、商洛市对柳家沟廉租房项目展开调查，商州区财政局紧急收回了此前先期违反“按预算、按进度拨款原则”拨付的款项。

　　实际上，商州的“问题保障房”并非个案。

　　2009年5月，陕西省建设厅、省财政厅曾就2008年及2009年新增中央投资廉租住房中的问题发出整改通知。此前的检查发现，各市县在实施新建廉租住房项目中都存在问题，有些是项目审批手续不完备，有些则是项目选址调整后却未办土地手续。

　　而全国其他省市也存在住房保障资金管理中的问题。根据审计署对19个省市2007年至2009年政府投资性保障性住房的审计报告显示，全国共有2.14亿元廉租住房保障资金被套取和挪用。

　　不可能完成的任务

　　保障房一套未建，商业开发却已启动，《财经》记者在仿古一条街项目现场看到，一幢七层的商住楼的施工已进入尾声。

　　这幢楼的住宅部分早在2009年8月便已售出，当时的出售单价为每平方米1880元——这比商州区政府收购廉租房的价格还要低10元，这些售出的房屋面积皆在140平方米左右。

　　在问题廉租房曝光后，这幢商住楼的六层、七层被钰富公司紧急改造成72套面积50平方米左右的廉租房。目前，改建的房屋正在配套水电暖，按计划6月底摇号分配。

　　但是购房者表示，对于商品房改为廉租房的事情并不知情，“要不是媒体曝光，我们还蒙在鼓里。”

　　按照商州区的整改方案，对于当初规划的600套廉租房中剩余的528套，不再由“仿古一条街”项目配建，转而迁至新建廉租房小区建设，并延期完工。

　　商州区财政局经济建设股股长陈根记表示，由于工期一再延后并最终迁建，地方需要配套的资金随着物价上涨等因素水涨船高，商州区财政需要配套的资金上升为4600万元。

　　历史欠账还未消化，新任务又来了。2011年，中央给陕西省的保障性住房任务是43万套。陕西则在中央下达任务的基础上再加7000套，达到43.7万套，并将建设任务下达到各地市。

　　2011年，商州区面临着廉租房3.41万平方米、公租房7.92万平方米的保障房建设任务。而完成这些项目共需地方配套1.4亿元－1.5亿元。按照三年内完成配套的要求，区财政每年要支出近5000万元。

　　商州区财政局局长杨百正、商州区住建局局长邵继宏皆表示，这对财政收入刚过2亿元的商州区而言，是一个几乎不能完成的任务。

　　2011年4月，陕西省公布《住房保障工作评价考核暂行办法》，提出要对该省各市政府住房保障工作进行月排名和年终全面考核。

　　考核内容包括目标任务分解、前期手续办理、土地供应、资金落实、开工量、配租配售管理等15项指标。考核优秀者，将由省政府给予通报表彰，考核不合格者，则会受到通报批评，并责令限期整改。

　　此外，考核结果还将成为年度目标责任考核依据，对于当年没有完成住房保障目标任务的市政府和省政府部门，不得评为优秀等次。

　　在此现实下，各地对于自己的排名都十分在意。根据商洛市官方数据，在今年前三个月保障性住房综合考核排名中，其位列全省第一。而在5月的排名中，商洛市则变成了全省第四。

　　记者接触的商洛市、县(区)两级官员表示，现在层层分解下来的任务压得他们喘不过气来，“天天都是关于保障住房建设的会议，别的事情只能放在一边了。”