背倚大陆、面朝大海的浙江是全国海岛最多的省份。

　　早报记者 葛熔金 实习生 张刘涛　　

浙江是全国海岛最多的省份。近岸海域内，陆地面积超过500平方米的海岛有2878个。

　　背倚大陆、面朝大海的浙江是全国海岛最多的省份。近岸海域内，陆地面积超过500平方米的海岛有2878个。随着浙江首批31个可开发无居民海岛名录公布，该省已关闭近4年的无居民海岛开发大门再次敞开。

　　开发审批暂停近4年

　　“2003年前，舟山的无人岛开发有些随意，基本不要审批程序，省里其他地方情况也类似。”舟山市海洋与渔业局海域管理处副处长倪定康说，当时，如果有人想使用海岛，只要向管辖的县(市、区)甚至是乡镇交很少的使用费就行，此外，还有附近居民以及外来人员不经同意就在岛上从事开发。

　　据了解，因岩石质地坚硬，舟山市岱山县衢山镇0.1平方公里的桥梁山岛1990年代被镇政府以每年2000元租给某公司采石。2000年，舟山嵊泗县曾对辖内部分无居民海岛进行摸底勘查，发现有近千名来自安徽、江西等14个省的外来人员在岛上捕养、放牧、垦殖。

　　2003年7月1日，国家海洋局、民政部、总参联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》实施，明确提出无居民海岛属国家所有，允许个人、机构履行申请审批程序后开发利用，租期最长50年。同时，规定除了炸岛、实体坝连岛工程等严重改变海岛属性，以及采挖砂石、整体利用等项目外，其他项目用岛由县级以上地方海洋行政主管部门批准。

　　由此，浙江的无人岛开发有规可依，也明确了县级政府对海岛开发的主导权。此后，省内舟山、宁波、台州、温州等拥有海岛资源的地区纷纷打出“无人岛资源牌”吸引资金。2005年1月1日，宁波制订《宁波市无居民海岛管理条例》，这是国内首个有关无人岛开发使用的地方法规。

　　“2003年后的无人岛开发虽然热闹，但整体开发状况不理想。”一位海岛利用和保护方面的专家告诉早报记者，一些地方为了增加财政收入，随意租赁岛屿，使一些珍稀物种和候鸟迁徙地遭到破坏。同时，不少投资主体对开发的困难估计不足，盲目上马的工程因后续资金紧张搁置，出现“烂尾”。

　　在此背景下，2005年4月5日，浙江省政府发出《关于加强无居民海岛管理工作的通知》，要求加强管理，保护无居民海岛自然资源和生态环境；并明确今后无居民海岛开发利用项目应向县级政府申请，经市级政府审核同意后报省政府批准，将无人岛开发利用审批权由县(市、区)级提升到省级。

　　随后的2007年8月，浙江省政府再次发布《关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》，内容涉及“暂停审批无居民海岛开发项目”、“建立无居民海岛管理联席会议制度”等。由此，浙江的无人岛开发从喧哗归于沉寂。

　　2008年初步调查的数据显示，浙江有海岛2869个，其中无居民海岛2625个，占全省海岛的91%。其中，有300多个无居民海岛进行了不同程度的开发利用。

　　“为开发套上‘紧箍’”

　　与以往不同的是，浙江这次在推出首批可开发无人海岛名录的同时，在海岛用途、申请审批和利用等环节设定了各种限制，试图在开发与保护间寻求平衡点。

　　“以前多数被使用的无人岛，往往是个人、单位有明确用途后向政府部门申请。这次则是在用途确定后再推出——你想搞旅游，就只能租用功能被定位为‘旅游’的无人岛。目的就是政府掌握海岛用途的决定权，保证利用有序，便于开发中对海岛的保护。”倪定康说。

　　据介绍，无居民海岛分保护类、保留类、开发类等几大类。开发类项下，根据用岛类型，又分观光旅游、工业建设、道路广场、种植养殖等15种。“舟山首批推出的10个待开发无人岛，包括5个观光旅游、4个道路广场，1个工业建设——我们上报到省里的有14个，被否定的4个均为工业建设用途的。”倪定康表示。无人岛推出后，有开发意向的个人和单位可向海洋部门提出用岛申请，在申请的同时必须提交《无居民海岛开发利用具体方案》。

　　据介绍，《方案》是申请利用无人岛的法定文件，也是各级政府审批使用权的主要依据，《方案》须经有资质的单位论证(目前国家海洋局认定的有论证资质的单位为国家海洋第一、第二、第三研究所及国家海洋环境监测中心)，由海岛基本情况、开发项目基本情况、项目基本布局、开发有关问题、海岛保护措施等5部分内容构成。

　　“必须提交《方案》，是为开发套上‘紧箍’，强调开发利用中对海岛及周边环境的保护，避免生态破坏。”浙江省海洋与渔业局海洋利用规划处处长顾子江表示，除了要求使用单位明确海岛建设项目的性质、功能、资金来源、计划使用年限、建设时序外，《方案》还让使用单位在开发前就制定对海岛的保护措施，包括“如何使项目高度、结构、色彩等与地形地貌协调”；“保护、修复开发利用无居民海岛的形态与生态系统”；“建设项目采取何种节能减排、低碳环保等措施”等条款。