从征海动迁到填海造地——在暴力强拆攻与守的背后，是地方政府、官员和利益团体的一场饕餮盛宴。在大连打造“下一个浦东”究竟还要付出多大的代价

　　文  本刊记者 王磊磊 张驰

　　坍塌的房屋，裸露的礁石，海参养殖圈里的海水打着旋从毁坏的闸门处不断涌出，池里的海参已经死绝，依稀还能看到白化腐烂的尸体。距1月25日的那场强拆已经整整过去两个月，陈忠法的海参圈仍是一片狼藉，他当初怎么也没想到，自己苦心经营的一切，竟会如此收场。

　　和老陈一样愤懑的，是大连普湾新区将近2000户的养殖户。“两万一亩，接受就签字，不接受就强拆”——政府的回答只给了他们两条路。“老陈那被强拆之后，下一个是谁，谁都不知道，真被强拆了我们还怎么活？”说完这句话，养殖户老赵低下头，一声长叹。

　　而建立在养殖户痛苦和无奈之上的，是地方政府、官员和利益团体的盛宴：一方面，个别人在征海动迁过程中指鹿为马，大赚一笔；另一方面，政府以违法强拆为手段，填海造地之后再高价出让——已然成为地方政府最赚钱的生意。

　　征海动迁让养殖户怨声载道

　　这一切都要从大连普湾新区征海动迁开始说起。

　　普湾新区位于大连市中部，规划面积1008.5平方公里，从瓦房店市、普兰店市和金州新区各取一部分而成，西面临海，大连多条主干要道从中经过，从地图上看宛如一个巨大的问号，中空部分为海域和滩涂，海岸线长80公里。2010年5月，普湾新区挂牌成立，在此之前，征海已经悄然开始。

　　2010年4月，一纸通知从尚未挂牌的普湾新区管委会下发到辖区内海参养殖户的手里，通知要求停止办理海参养殖手续，养殖户不许投苗，政府准备征收海域。3个月后，《大连普湾新区海域征用补偿办法》下发，办法中规定，“补偿包括实物资产补偿和养殖物补偿两部分。海参养殖补偿每亩不高于2万元。”

　　顿时，养殖户群情愤然。2006年，大连市旅顺口区征海补偿每亩海参的补偿标准为5万元；2007年，庄河市征海，海参补偿每亩4万元；“同样是海，同样是海参，为什么给我们的这么低？”养殖户纷纷表示不能接受。

　　和养殖户相对的，是把海域承包给养殖户的圈主们(凭借某种特权获得海域使用权的人)的欢天喜地，因为他们只需上交海域使用证，50-100元一亩的海域使用费，便能得到每亩3万元的补偿。“谁投资，谁受益，这是基本常识，参圈改造需要投入大量的精力和财力，如果按照这样的赔偿，大部分养殖户都将血本无归。”养殖户范某对《法人》记者如此表示。

　　这中间有些人的损失更惨，陈忠法便是其中之一，2008年年底和2009年年初，他才和圈主签了承包协议，租下了水面面积共计358亩的三块海域，而海参的生长周期为两到三年，刚刚投入还未产出，政府便开始了征海。

　　陈忠法给《法人》记者算了一笔帐：仅海底造礁一项，每亩便需投入1万多元，加上加高围坝、加固改造、进出口水闸更新的成本和机械费，以及海参投苗和其他人工费用等等，每亩的投入便已经高达4万多元，如果需要在圈底铺上筛网片的话投入则更大。按照每亩2万元的标准计算，老陈将亏损两千万。和陈忠法面临同样问题的大有人在，养殖户中有不少人都是倾家荡产甚至大笔举债前来投资，承包合同刚刚签下没有任何产出，参圈一旦被收，拿回来的钱甚至还不够还债。

　　“立威”强拆后的“攻防战”

　　走投无路的养殖户们希望政府能够给出一个说法，要求管委会出示征海的批文和补偿标准的评估报告，然而得到的消息又一次让他们失望了。在多次协商和上访无果之后，普湾新区管委会给出了这样的答复：“补偿标准是领导小组开会决定的，每亩两万，多一分也不行，此外还要扣除20%的海域使用费，同意的就签字，不然就强拆。”

　　无奈之下，养殖户只好拒绝签字，希望等到第二年开春海参可以捕捞的时候，好歹可以打捞一部分海参减少自己的损失。

　　然而，政府接下来的举动却让养殖户们彻底陷入了绝望。2011年1月25日，刚刚下过一场大雪，陈忠法的三个位于不同位置的海参圈迎来了一群不速之客。据当时身在现场的几个参圈工人描述，当天上午约9点钟，共计二三百人在普湾新区管委会动迁办领导下几乎同时出现在现场，其中大部分为公安、武警等行政执法人员，共出动挖土机八台、行政执法车、急救车、面包车等100余辆，对陈忠法的9个海参圈进行了强拆。

　　“那些人野蛮的毁掉了参圈的进出口闸门，参圈上的地面建筑全部被推平，把我们的手机全部没收，不准我们报信。”回忆起当天的情况，参圈工人胡某仍然战战兢兢。在房屋和闸门被毁后，她被蒙上眼睛，强拉到面包车上，甚至还遭到了殴打，她哭着挣扎求情，因为行李包里还放着她准备寄给孩子上大学的学费，但徒劳无功，所有的东西和现金被一洗而空，最后，身上只穿了单衣的她被半路扔下，冰天雪地里站了几个小时。

　　待到下午，陈忠法得知消息赶到现场，眼前的景象让60多岁的老陈欲哭无泪，他急着用沙袋堵上缺口，却为时已晚，由于温度过低和缺水，池里的海参马上死亡，他多年的苦心经营也随着参圈哗哗涌出的海水付之东流。

　　此时，海参每斤价格已经过百，358亩的水面面积、将近16万来斤的成品参、参苗9万来斤、立体网箱内1万余斤，据老陈粗略估计，直接损失便高达4000余万元，这其中还不包括建筑、物资损失和被抢走的工人们的现金。让老陈更为心痛的是，池内有他多年培育研究的濒危参种——“白海参”和“红海参”，其价值不可估量。

　　如今，强拆后已经过去了两个月，陈忠法的参圈仍然空置，未见政府使用，那么，如此兴师动众不惜违法强拆的用意何在？普湾新区管委会给出的说法是——“陈忠法不通情理，带头闹事，强拆他的海参圈，就是为了立威”。

　　然而让政府没有想到的是，强拆得到的效果恰得其反。在得知老陈参圈被强拆后，愤怒的养殖户自发的组织了起来，准备反抗到底。

　　战火悄然打响。一边是在“一年出形象，三年初具规模，五年基本建成”的压力下，急于完成动迁工作的政府，一边是被逼上绝路的弱势群体。

　　养殖户老赵前脚刚到山东，便听说政府要强拆自己的参圈，马上坐船原路返回，第二天一早，便和前来助阵的养殖户们把前来强拆的挖土机和卸土车堵个正着，恢复原貌后才放人放车。

　　经此之后，政府开始不断放风，和养殖户们玩起了游击战，上演了一出现代版的“狼来了”，养殖户们则是东奔西跑，苦不堪言。被逼之下，一些养殖户使用了非常手段，自制“汽油弹”，用空瓶灌满汽油，瓶口塞一根布条点火，用于抵抗强拆。

　　随着事态的不断升温，矛盾和战火也愈燃愈烈。由强拆所产生的积怨正在酝酿成更大的社会矛盾，期间甚至还出现了某村村长在参圈附近视察时，被愤怒的群众当场砸车的事件，在此之前，几百名养殖户前往政府讨说法时曾与公安和特警多次对峙。

　　政府认为强拆合理合法

　　“普湾新区对于征海的补偿标准是十分合理的。”普湾新区管委会办公室主任葛军指着规划图告诉《法人》记者，“政府已经预拨了将近40个亿作为动迁预备资金，因为个别情况不同，我们要求圈主和养殖户各自协商补偿金如何分配，双方达成共识后，政府才会支付补偿款。目前普湾新区90%以上的面积都已经完成了征海动迁工作。”

　　但这和《法人》记者了解到的情况出入很大，绝大部分养殖户表示，养殖户不分个别情况，补偿标准“一刀切”，一律定在2万一亩，管委会也从未征求过养殖户的任何意见。《法人》记者在现场发现，大部分参圈仍在正常养殖，并没有任何动迁的迹象，和普湾新区管委会表示的90%以上已经完成动迁的说法不符。

　　在此之前，普湾新区管委会动迁办曾表示，普湾新区的补偿标准主要依据近些年来大连其他地区的征海补偿标准制定，葛军告诉《法人》记者，补偿标准的设定主要是针对海域使用权年限，无论使用权还剩几年，一律按照15年计算。

　　养殖户认为，管委会的评估方式严重偏离事实，对水产养殖品的存养数量和地上配套设施的评估存在漏项评估和背离市场价格等问题，评估过程未征求养殖户同意，事前和事后也没有公布评估结果。对此，养殖户不止一次要求管委会依法评估并召开听证会，但据养殖户反映，有关部门对他们提出的异议不解释、不答复、不记录，甚至评估结果也没有当事人签字。

　　根据渔业法第十四条规定，国家建设征用水域、滩涂，按照土地管理法有关征地规定办理。知名拆迁律师、北京才良律师事务所主任王才亮表示，征海程序要规范地实施从通知、收集意见、补偿标准设定、听证的法定程序。“按照土地管理法规定，征收个人财产要事先制订补偿方案征求被征收人的意见，然后报有权批准征收的机关批准后实施。如果当事人有争议，可此申请行政复议，由评估机构根据资产评估的办法进行严谨的评估和测算。其结果要向当事人公开，且允许另行委托评估。”

　　普湾新区管委会有关人工则表示，动迁只是下发了两次通知，并未就动迁时间和补偿办法做具体规定。

　　大连市几位政协委员在经过实地调查后认为，普湾新区对征用海域的养殖户动迁补偿标准不合理，存在与民争利现象，并与今年两会针对相关问题联名签字递交了提案。

　　在谈及强制拆迁问题时，普湾新区管委会有关人士表示，补偿标准容不得商量，政府强拆行为是合法合规的，“目前大部分圈主已经和政府签了协议，动迁办拆除参圈上的建筑设施是合法的。” 

　　王才亮与中国社科院法学所研究员陈根发则表示，政府强拆既不合理也不合法。

　　填海造地背后的大生意

　　在还没有处理好动迁工作的同时，普湾新区的招商引资工作已经如火如荼。在这一过程中，土地的流转过程和出让备受质疑。当地知情人士表示，普湾新区的填海造地项目并未经过审批，走的是利用填海换取建设用地面积，再高价倒卖土地的发财之路。

　　对此，普湾新区管委会办公室主任葛军对《法人》记者表示，征海是为了滩涂整治，在沿海修建景观带。

　　然而这一说法不攻自破，就在老陈被强拆的一处参圈仅一街之隔，万科普湾新区海港城的红色大牌已经竖了起来，据知情人士透露，该项目每亩土地的出让价格将近一百万，围着周遭转上一圈可以看到，形形色色的宣传标语和广告牌已经把路边的土地清楚的划分开来。

　　随着普湾新区的不断开发和宣传，二级市场的土地价格节节攀高，5万一亩征收的海域，经过填海造地后，价格高达几十万甚至上百万。据数据显示，普湾新区成立仅半年，挂牌交易土地近80宗，出让土地面积1245公顷，成交价值375亿元。

　　在征海过程中赚的盆满钵满的并不仅仅是政府。普湾新区管委会有关人士表示，由于新区成立不久，人员匮乏，动迁工作由下面的村镇一级政府负责，管委会动迁办只负责拟定规划和大战略。这样的形式便产生了新的“权力寻租法”。

　　在实地采访中，《法人》记者现场发现，路边一些水池里都堆上了大大小小的石块和网布，有的靠山或靠路的水池还明显留有人工挖大的痕迹，对此，一位当地人士表示，这样的情况很常见，听说要动迁，一些圈主在自己的水池里随意的扔进一些石块当造礁，有的甚至嫌石块成本太高，放些网布进去在评估的时候便当成参圈领补偿，有的还自己找挖土机把水池挖大，以图分的更多。而管委会人员则表示，在动迁过程中并未发现这样的情况。

　　“这里的圈主都是当地有头有脸的人，咱平头百姓也没有圈地的本事，最大的几家都是村镇里的领导，或者和领导沾边的人。”该人士表示。这在政府口中也得到了验证，管委会某领导在接受《法人》记者采访时便提到，圈主对补偿标准都很认可，其中也包括下面几个村的村长或领导。

　　普湾新区下辖共5个镇，所有村镇干部几乎都参与到了征海动迁过程中，也纷纷按照管委会指示成立了征海小组，而这其中绝大部分的村镇领导都拥有自己的海参育苗室和海参池，少的几十亩，多的几百亩不等，其中最大的一户据反映有海参池800余亩和滩涂2000多亩。在动迁过程中，村民反映，一些官员的海域在修建沿海公路动迁中已经领过补偿，此次动迁却又一次拿到了补偿。

　　养殖户怀疑，管委会早已将补偿标准和村镇领导商议好，因为开展动迁工作少不了村镇政府的“努力”，而圈主的补偿款也早已到位发放，这样便可以理解，为什么大连其他地区征海动迁中圈主只能得到1万每亩的补偿，到了普湾新区却翻了二到三倍。

　　打造“下一个浦东”的巨大代价

　　动迁还未结束，普湾新区已经急不可耐的开始勾勒美好蓝图，粉饰自己的招商引资工作成绩。普湾新区管委会发给《法人》记者的材料显示：“2010年，预计普湾新区实现地区生产总值362亿元。新区成立以来，签约项目29个，引进项目资金265亿元。其中，超过10亿元的项目有13个。储备在谈项目45个，投资规模935亿元。”

　　在管委会提供的材料和当地媒体的报道中，这样的一句话频繁出现：“一年出形象，三年初具规模，五年基本建成”，从100平方公里起步，把普湾新区打造成大连市的“次中心”和“国内一流、国际知名”的新市区。

　　现场路边高立的宣传画中，一条这种的标语格外醒目——“普湾新区，下一个浦东。”普湾新区能做到么？

　　作为大连浙商联合会的副会长，陈忠法是最早一批来大连投资的外地人，多年以来他见证了大连经济尤其是海参养殖业的发展。和老陈类似，养殖户大部分都来自外地，仅仅在几年前，蓬勃发展的海参养殖业还被当地政府认为是经济发展的重要组成，几年后，在土地财政的巨大诱惑下，这些早年为普湾新区地方经济作出贡献的人们，转眼便成为了政府的敌人。

　　大连历来是中国海参养殖业的龙头所在，无论是养殖面积、产量都高居榜首，普湾新区所在的海湾，地理位置和条件得天独厚，其所占份额约为大连整个产业的三分之一。在拉动地方经济增长的同时，经过多年的发展，海参养殖业已经形成了上下游一体的产业链，并在极大程度上解决了当地就业问题。

　　如今，政府一纸通知，7万亩养殖参圈化为乌有。受打击的并不仅仅是养殖户，40多岁的当地村民老孙一脸愁苦，“本来一个月在参圈打工能赚两千多块钱，能养活一家老小，如今参圈被征，我们怎么办？”为养殖户的提供饲料的企业下游经销商都表示，海参圈一旦被征，自己的饭碗也将不保。

　　养殖户纷纷表示，政府的违法行为已经让他们伤透了心，不管是否能够要回补偿，都不再考虑在普湾新区投资。参与提案的大连政协委员表示，政府的违法行为正在恶化普湾新区甚至整个大连的投资环境。

　　北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为，大连普湾新区政府的做法是对法治精神和政府公信力的严重伤害，要纠正这一错误，地方政府必须完成三个转变。“第一从人治走向法治，向法治转变的跨越。第二，从权力走向责任的跨越。第三从失信走向守信的跨越。从而实现法律至上、从政策优先走向法律优先的道路。”

　　本刊将继续关注事件进展。