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顺德政府大部制改革满一年 内部机构尚需完善

http://www.sina.com.cn  2011年01月17日 03:36  新京报[ 微博 ]

  广东顺德41机构精简为16个,一年后按“轨”运行,亦有“上下对接”等问题凸显

  2010年10月18日,中共中央通过关于制定“十二五”规划建议,提出推进行政体制改革,坚定推进大部门制改革。在地方上,广东佛山市顺德区、浙江富阳市实践的“大部制”改革颇引关注。其中,顺德将41个党政部门合并减少到16个,被媒体与学者以“最大胆大部制”来形容。

  顺德官方介绍,一年多来,大部制改革按设计轨道运行,同时也遇到类似“上下对接”等需要进一步深化、探索的问题。专家认为,顺德改革提供借鉴的同时,也提出了一些需要迫切解决的体制机制和法律法规问题。2010年11月25日,广东省推广顺德经验,在25个县进行深化行政管理体制改革试点。这被认为是对顺德大部制改革的肯定。

  □本报记者 钱昊平 广东报道

  2010年12月30日,广东省佛山市顺德区组织干部到广州考察学习,区委、区政府秘书长马洪胜随队前往。

  负责后勤的干部跟他说,以往安排各局领导外出,中巴车要好几辆,现在一辆就够了。

  “这倒也是事实。”1月6日,马洪胜说,改革后全区的局长减少了一大半。“当然减少局长不是目的,根本是要转变政府职能,促进发展。”

  2009年9月14日,《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委、省政府批复,“顺德大部制”正式出台。根据方案,全区原有41个党政机构,按职能“合并同类项”,职能重叠、相近的党政部门合署办公,最终精简为16个。

  回首过去一年多,作为改革方案的重要参与者,马洪胜觉得改革基本按设计轨道运行,也遇到了一些没预料到的问题。

  “机构改革后,上下对接就是一个难题。”国家行政学院经济学部副主任张占斌前往顺德调研时,多次听到一个说法:“上改下不改是等死,下改上不改是找死。”虽是笑话,透出的体制矛盾已非顺德所能解决。

  张占斌认为,顺德自下而上的改革涉水甚深,牵动了国家层面多年仍在探讨的重大理论与实践问题,也提出了迫切需要解决的体制机制和法律法规问题。

  2010年11月25日,广东省发出《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》,在25个县进行深化行政管理体制改革的试点,要求今年一季度完成。即将进行的改革试点中,大部制是重点。

  张占斌认为,这说明广东省委对顺德的改革是肯定的,“现在是改革要不断完善和深化的问题。”

  “大工作”压缩管理层级

  一顺德官员认为,有问题汇报分管领导后左等右等无下文的情况,改革后不再出现了

  现在,顺德的有些“做法”,不同于全国各级政府。

  在顺德,如果一个流浪者到民政部门求助,对方会说他们不负责社会救济和社会福利事务。如果一个农民去卫生部门咨询农村合作医疗,会被告知没找对地方。就连残疾人就业培训,也不是残联的职责。

  这些都归谁管?顺德区人力资源和社会保障局。

  “我们的机构职能很清晰,就是人力资源、社会保障、社会保险。”1月4日,顺德区人力资源和社会保障局常务副局长曾宪才说。在此理念下,顺德的公务员管理不属该局,而在组织部。

  这种“大保障”思路,类似香港的劳工及福利局。

  顺德区编制办副主任杨少毅说,此次改革正是借鉴了香港和新加坡的经验,将政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型,建立起大保障、大规划、大经济、大建设、大监管、大文化等大工作格局。

  “大工作”格局下,实行扁平化管理。16个大部门的“首长”,都由区领导兼任,包括5个区委常委和6个副区长。其余5个部门,当地创造性地设立了区“政务委员”来兼任“首长”,其职权相当于副区长。

  原城管局副局长刘进,现任环境运输和城市管理局副局长。他觉得管理层级压缩后,决策更顺利了。 

  刘进说,改革前,局里定不了的事要找分管副区长,但一个副区长分管好几个部门,不介入具体事务、也不熟悉具体工作,往往不能很快定下来。

  “现在不一样了。”刘进说,现在副区长兼局长,是局的法定代表人,不再是分管,要负责任,遇到问题能定就定了,不能定的再找书记、区长。所以,过去偶尔出现的汇报问题后左等右等没下文的情形,“不会再发生了”。

  结束“九龙治水”怪状

  以前工商、质监、安监等多部门分头检查,让企业疲于应对。现在一次检查就可完结

  “大工作”格局思路下,顺德成立了“大监管”机构——市场安全监管局。

  该局局务委员黄坚强过去是工商局副局长,他对曾经的“九龙治水”监管方式体会很深。

  他举例介绍,以前,生猪饲养、屠宰、肉品流通和质量监管,分属经贸、卫生、农业、工商、食品、质监等多个部门。有权就争,有责就推,“多个部门管不好一头猪”。

  1月7日,黄坚强说,“大监管”格局令怪状不再。改革后,食品安全就是市场安全监管局一家的职责。“现在出了问题,就是我们的责任,没得可推。”

  新组建的市场安全监管局,整体合并了原质监局、工商局、安监局三个局,此外还有其他5个部门的部分职责。

  “整合合掉了内耗。交叉扯皮问题得到有效解决。”顺德区委秘书长马洪胜说。

  例如,以前生活噪音投诉是城管局、环保局等多个部门处理,办结一宗投诉一般要一个月,现在改为新组建的环境运输和城市管理局一个部门负责,几天就能解决。

  “改革不仅提高了效率,也减轻了被监管、服务对象的负担。”黄坚强说,以前的日常监管中,经常是走了工商来了质监,走了质监来了安监……企业疲于应对。现在市场安全监管局执法支队去一次,就完成了所有检查项目。

  对接问题:总结写14份

  与上级的对接成为麻烦事,社会工作部对应省里14个部门,仅年终报告就要写14份

  改革后,顺德几乎每个机构职能,与上级机构都不完全对应。

  顺德市场安全监管局局务委员黄坚强介绍,目前该局正开展一项“打击侵犯知识产权和假冒伪劣商品”专项行动,去年10月开始到今年3月结束。他说,执行时做了很多重复劳动。“下面改了,上面没改,日常对接就是麻烦事。”

  目前顺德是省管县试点单位,也享受地级市管理权限,很多工作与广东省直接对接。这项工作,在顺德由市场安全监管局一家负责,但在省里,对应三个部门,分别是工商局、质监局、版权局。

  三家分三次开会布置,顺德就参加了三次会议。“过段时间要检查,有可能也是三家分别检查,那我们就要准备三次,汇报三次。”黄坚强说。

  市场安全监管局对应省里8个厅局,平时内部通报的政务信息,要分别写8份上报,工作量大了很多。

  同样的困惑,在顺德区委社会工作部体现更明显。该部与区政府民政宗教和外事侨务局合署办公,涵盖了原来统战、侨务、外事、民族宗教、民政、农村等9个部门的全部或部分职能,工青妇残联也归口到该部。 1月6日,该部(局)局务委员潘伟松介绍,他们一个部门对应省里14个厅局。其中,一个农村工作科,要对应省农业厅、省农办、省财政厅三个部门。

  “上面领导来视察,陪同接待任务就繁重多了。”潘伟松说,顺德只是个县级行政机构,上级随便来个处长就比局领导级别高,陪同任务主要落在局长、常务副局长身上。各类会议往往也是要主要领导参加。

  更繁杂的是写各类汇报材料,特别是年终总结,对应14个省级部门,就要写14份总结报告。目前该局的秘书科增加到9人,而一般局的秘书科是两三个人。

  “上面千条线、下面一根针。这些困难,单靠顺德一己之力无法解决。”国家行政学院教授张占斌说,广东25个县全部试点后,这类矛盾会更加突出。

  1月7日,广东省编制办负责人说,省里已了解这些情况,但目前还没有考虑对省属部门进行机构改革以适应下面改革。

  他说,省里已要求建立联合协作工作机制,比如要求相关部门联合开会、联合发文、联合检查等。

  条块关系如何理顺?

  原垂直管理单位被合并后,出现了同级不同收入,同单位不同工资标准的现象

  改革前,顺德区的工商、地税、质监、药监、国土等9个部门原属广东省、佛山市垂直管理部门,改革后,这些部门经撤并被改为顺德区组成部门。

  麻烦也因此而来。如新组建的顺德区市场安全监管局,级别是科级,但整体并入该局的工商局、质监局原是省直局属单位,级别为副处。

  在“待遇不减”的改革前提下,两个省属单位的干部,在新机构享受原待遇。但省属单位与区属单位,各种补贴不一样。这导致部门合并后,一个单位有多个工资标准,同一级别的人收入不一样。

  “我们希望统一。”顺德区相关官员说,为此顺德多次请示广东省人力资源和社会保障厅,并做好了方案,但省厅一直没表态。

  去年7月,顺德新任区委书记梁毅民说,“省里不表态,那我们就自己承担责任。”目前,顺德已着手对市场安全监督局的工资进行了调整,拉平了发放水平。

  广东省也意识到了这一矛盾。广东省编制办相关负责人表示,这次在全省25个县(市、区)推广大部制,将不涉及省垂直管理单位,也不要求完全照搬顺德的机构设置。

  一年来只能便装执法

  多个执法部门合并为一后,执法时亮什么证?穿什么制服执法?

  改革后,相关部门在执法活动中也遇到了新问题。

  1月7日,市场安全监管局执法支队的李正海说,第一次执法检查时,他和同事就发现了个问题。原来5个部门(工商、质监、安全、文化、食品)都有自己的执法证,整合后,都没有了,执法时怎么亮证?

  市场安全监管局局务委员黄坚强说,这个事着实让他们为难了。各部门的执法证都由对应的国家部委核发,现在合一了,没了对应的部委,也就不会有哪个部门再给发证,但又不能拿着原来的证执法。

  有执法职能的环境运输和城市管理局、卫生局存在同样问题。

  去年7月,广东省研究后决定由省政府法制办对顺德的执法人员进行资格审查,确认有执法资格的,统一发放“广东省人民政府行政执法证”。

  “现在我们不是代表哪个部门,而是代表政府执法了。”黄坚强笑说。

  不过,过去一年,市场安全监管局执法人员一直便装执法。制服的统一问题,一直没解决。

  顺德相关官员介绍,顺德为此请示国务院法制办,得到的答复不明确,但至少让他们放心,国务院法制办回复说现行法律没有限定一个部门该用何种制服,之所以要求相关部门有相关制服,初衷是为限制一些部门滥用资源、擅自制订制服。

  “这意味着,顺德可以尝试制订自己的制服。”相关官员说,去年12月,顺德区政府统一执法着装领导小组成立。市场安全监管局、环境运输局和卫生局的执法机构将分别制订统一的制服。

  “我们向上汇报多次,没人肯定,没人否定,意味着改革的责任,最终还是我们自己承担。”区委秘书长马洪胜说,现在服装样式已设计好,预计今年5月可以亮相。

  广东省编制办相关负责人说,关于制服问题,广东省法制办已与国务院法制办协调,广东省相关领导已亲自带队到中央汇报。

  内设机构尚需完善

  内设机构的合理性问题逐渐显现。顺德区委秘书长马洪胜说,根据实际调整是改革的深化

  顺德相关官员表示,运行一年来,部门的内设机构也发现了一些问题,需要调整。

  据了解,顺德改革是“秘密”进行的,机构设置没公开征求意见。方案是国家行政学院帮助做了大框架,顺德区进行细化。从实际操作看,到具体部门,方案还显得过粗。

  顺德环境运输和城市管理局副局长刘进说,他们局下设的管理分局,负责宣传、环保生态创建及对下属事业单位的管理,而实际上,下属事业单位一般都与具体相关科室联系,与管理分局反倒没有联系。他认为有必要对管理分局的职能进行调整,但需编制办批准。

  改革前,顺德区信访局是区委办的内设局,改革后,信访局成了纪委的内设局。1月6日,顺德纪委常委赵永强说,纪委督促解决信访问题可能力度会大些,效率更高,但信访的很大部分牵涉民生、各种诉求,以一个监督机构的角色应对各种信访问题,还需要与多个部门协调,往往会造成部门与部门之间的职责交叉。

  而且,佛山市信访局由市委办管理,顺德区下属各街道、镇的信访工作由综治维稳中心负责,这样就造成信访工作很不顺。

  顺德区编制办副主任杨少毅解释,一开始将信访放在纪委是考虑到党委、政府能通过这个渠道多收集民意,但现实是信访往往与维稳联系在一起,区里已考虑解决这个问题。

  顺德区委秘书长马洪胜说,改革之初,区领导就说了,允许各单位运行后根据实际情况对内设机构调整,省领导也允许他们试错。

  但调整的前提是机构数量、人员、领导职数不得增加,职能不能变化,不能把自己的职责踢给其他部门。

  目前,编制办已同意国土城建和水利局进行内部机构调整,减少专业科室,增加了审批服务科,强化部门服务性。

  马洪胜认为,调整是改革的深化。 

  如何防止再膨胀?

  随着对接问题出现,个别名称恢复,顺德改革是否会出现“精简、膨胀”的怪圈?

  最近,顺德区委社会工作部局务委员潘伟松的名片上,又多了一行字:中共佛山市顺德区委统战部。

  潘说,区委社会工作部,是在统战部基础上与民政宗教和外事侨务局合署组建。但上级相关部门提出,统战工作是共产党的三大法宝之一,统战部是党委工作的重要部门,不能没有。

  顺德区请示后,决定在社会工作部加挂统战部牌子。目前牌子已做好还没挂出。

  此前,被撤销的地税局公章已恢复使用。机构改革时,地税局与财政局合并成财税局,但实际操作中,根据相关法律,营业税、企业所得税、个人所得税等须由地税局征收,财税局不是征税主体。于是,财税局保留了地税局的公章。

  顺德相关官员介绍,还有几个部门也存在类似问题。

  科技局撤销后,其职能并入经济促进局,以后科技进步之类的奖项也许就难获了,因为没有科技局,奖项颁给谁?上级部门已责问这个部门为什么不叫“经济促进与科技发展局”。

  统计局撤销后,与其他部门合并成发展规划和统计局,上级部门也有看法,因为统计法规定了统计局的地位。

  有学者对此表示担心,顺德的改革会不会又陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈?

  “我们不担心机构再次膨胀。”杨少毅说,哪怕挂100个牌子,但这个机构的人员编制、机构设置是不能变的,还是那些人做那些事。

  区委秘书长马洪胜认为,只要将事情做好让老百姓认可,机构就不会反弹。他说现在有几个机构加挂了牌子,说到底是有些人对这个做法接受不了。他和省编制办相关负责人都说,现在全省推广,就更能防止机构再次膨胀了。

  让马洪胜感到鼓舞的是,顺德的改革不仅有省委支持,省人大也给予了支持。

  2010年9月29日,广东省人大常委会第21次会议通过了《关于促进和保障佛山市顺德区综合改革试验工作的决定》指出,顺德开展大部制改革、简政强镇事权改革和省直管县试点改革是重大探索,保障顺德先行先试对本省进一步深化改革具有积极意见。

  大部制倒逼改革

  马洪胜认为政府应放权,让中介组织去承担部分社会职能,“不放权怎么知道它们就不行?”

  “也可以说是,到了大部制倒逼改革的时候。”马洪胜说,有人提出部门精简后事情多了,压力大了,他认为是因政府管得事太多,“放掉一部分权力,事情不就少了?”

  马洪胜说,大部制是行政管理体制改革的一部分,要以此为契机加快综合改革。顺德已展开了一场简政放权改革,向街道、镇下放了3197项行政管理事项。顺德下一步还要培育社会组织,建立社工制度,向社会放权。

  2010年10月29日,顺德区委、区政府出台了《关于建立现代社会工作制度的意见》,提出在涉及社会工作的党政机关、人民团体、事业单位和村(社区)中设置一定数量的社会工作岗位。并要推广和规范政府购买服务模式,明确在社会福利和救助、优抚安置、人口计生、禁毒、信访维稳、环境保护等领域推进社会工作。

  目前,顺德已在容桂街道试点建立社工制度。社会工作部局务委员潘伟松说,区里还在酝酿推进中介组织发展的方案。

  他说,在社会中介组织发达的国家,一般都是中介组织发展壮大后,政府退出,但我国目前的中介组织还没有发展到承担一些社会职能的程度,所以顺德大部制倒逼改革走了一个反向的路径。

  对此,马洪胜的看法是,我国的中介组织之所以还不发达,是因政府放权不够,“你不放权怎么知道它们就不行?”

  在他看来,政府管不好、管不了的,就该还给市场与社会。“先简政,再精兵。”为达这一目的,顺德目前正在酝酿行政审批制度改革和人事制度改革。

  顺德编制办副主任杨少毅说,实行大部制后,干部晋升空间相对变窄,公务员分类管理制度改革也即将试点。

  顺德“大部制”16个职能部门

  ●区政务监察和审计局与区纪委机关合署办公

  ●区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署

  ●区委组织部(区机构编制委员会办公室)

  ●区文体旅游局与区委宣传部合署

  ●区司法局与区委政法委合署

  ●区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务局合署

  ●区发展规划和统计局

  ●区经济促进局(主管经贸、科技、信息产业、农业)

  ●区教育局

  ●区公安局

  ●区财税局(整合区财政局、区地方税务局职责)

  ●区人力资源和社会保障局(主管人力资源、社会保障、社会保险等)

  ●区国土城建和水利局

  ●区卫生和人口计划生育局

  ●区市场安全监管局(整合工商、质监、安监、食品、卫生等方面市场监管职责)

  ●区环境运输和城市管理局(环境保护、交通运输、港口行政、市政市容等)

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