“白庙乡为什么愿意公开？白庙乡想公开的直接原因就是因为用钱不公开，大家怀疑太多、意见太多、冲突太多、矛盾太多。”

　　李秀中

　　3月23日下午，张映上召集白庙乡领导班子开会。会议的主要内容就是制定公务用餐标准。乡党委书记张映上拟了一份草案提交会议讨论，将就餐标准分为招待标准、工作标准、会议标准几个档次。

　　自从账务公开以后，被称为“全裸第一乡”的白庙乡备受关注。而张映上则发现，很多原本没有被注意过的细节现在都成了问题。“原来的菜单制手续比较繁杂，也不利于规范。”张映上说。

　　就在几天前，白庙乡所在的四川省巴中市巴州区决定在全区推广白庙乡的经验，要求全区各乡镇以财务公开为重点推进乡镇政务公开。按此计划，“全裸第一乡”将要扩展到“全裸第一区”。

　　出乎决策者意料之外的是，白庙乡开启的这场“全裸试验”被舆论和官方引为典型，又迅速被贴上变革者的标签。但在一片喧嚣背后，这场交织着现实压力与理想主义色彩的“全裸试验”能否经受住今后的考验却仍是一个悬念。

　　前任书记“垮台”的教训

　　“白庙乡为什么愿意公开？白庙乡想公开的直接原因就是因为用钱不公开，大家怀疑太多、意见太多、冲突太多、矛盾太多。”

　　3月初，一篇名为《中国第一个全裸的乡政府》的帖子开始在网络上流传。帖子内容就是白庙乡在其网站上公布的政府大到请客吃饭、小到购买信纸等详细账单。在财政公开被持续关注的大背景下，帖子迅速引爆网络。

　　为什么是白庙乡？

　　很多人几乎都会这样问。张映上现在在接受记者采访时已经能够做出高度总结性回答，“大环境使然，小环境促进，以及干部自身的思索。”

　　张映上认为，来自中央的要求以及巴中市委的推动，还有自己几年来的思考，最终促成了这项改革的发生。“我都想了五六年的事情。” 张映上说，“正是因为思考了这么五六年，王部长一点，把我搓了五六年的灯芯就点燃了。”

　　张映上所说的“点燃”，是他与巴中市委组织部副部长王国旗的一次对话。1月24日，世界与中国研究所和四川省委党校在这里进行试点财政预算公开，当天一起前来的王国旗就提出，既然已经做了预算公开，可不可以把公业务费，把机关支出这块也拿出来公示。

　　王国旗一直在推动各级政府机关建立“阳光政务”。“我最早找一些县区的部门，他们都不愿意公开。”“现在发生的很多冲突，就是因为没有向群众公开，人民群众不知道真相。公开过后可以减少很多误会，消除很多腐败现象。”

　　在王国旗的发问下，张映上回答，这个可以搞。这次对话因此成为了“晒账本”的导火索。不仅如此，张映上现在给记者梳理出清晰的逻辑：去年5月开始搞的“村民评、村民议”的民主议事会，和四川省委党校合作探索财务预算公开，这些活动为账务公开做了铺垫。

　　在张映上“长期推进、主观促成”的分析背后，另外一种逻辑也若隐若现。

　　据王国旗介绍，账务公开是主客观需求结合在一起的产物。

　　“白庙乡为什么愿意公开？白庙乡想公开的直接原因就是因为用钱不公开，大家怀疑太多、意见太多、冲突太多、矛盾太多。”王国旗说，“推动它做这个事情一个很主要的想法就是想把乡政府的财务澄清一下，究竟每一份钱用到哪儿去了。”

　　2007年，张映上从中兴乡乡长调任白庙乡担任乡党委书记。而此时的白庙乡已经经历了“血雨腥风”。他的前任邓邦明因被怀疑挪用计划生育超生款而被村民告“垮台”，虽然最后没有发现经济问题，但是仍然被降职使用，在另外的乡镇做一般工作人员。

　　其实，张映上在白庙乡也并不是一帆风顺。“就是张映上上任也遇到很多矛盾，包括群众对乡上的干部看法不好。认为当官的都是贪官。因为不公开，群众怀疑多。”而张映上也坦陈：“老百姓的不满意，突出表现在我们财务不公开引起的。”

　　“让老百姓明白，给干部一个清白。”白庙乡乡长欧明清道出公开的原委。事实上，基于这样简单的原因，白庙乡开始了账务公开。“我们当时看得很平常的一件事情。也没有进行宣传。也没有考虑这样的社会效应。”

　　从“澄清公告”到“全裸试验”

　　“有些意见觉得上级领导来了，吃个饭公示出来是不是不好，担心以后谁还敢来。”

　　当然，在张映上向王国旗表态将进行财务公开之后，张映上随后还是召集乡班子成员开会讨论。“当时略微争论下，也没有其他多少意见。”欧明清表示。张映上也介绍说：“只是有些意见觉得上级领导来了，吃个饭公示出来是不是不好，担心以后谁还敢来。”

　　事实确实如此，1月份白庙乡公业务费账本上，乡政府支出公业务费44笔，共8240.5元。其中招待费用5425元，占总开支的65%以上。在巴中这样的不发达地区，招待费开销如此大确实让人难以接受。

　　“中央关于政务公开的正式文件2008年就下达了。但各地都没有按照要求去做，大家总觉得公业务费开支最敏感的那点问题，公开起来难度大。”王国旗说。“说穿了，核心问题就是招待费的问题，还有就是公款出国、旅游、公务用车等。”

　　在白庙这样的贫困乡村，招待费开支是公业务费支出最主要的部分。张映上是这样认为的，“只要你公开了，哪怕是招待费偏高一点，老百姓都是可以接受的。你把事情讲通了，他是情有可原的，谁没人情没感情呢。”

　　正是基于这样的理解，1月底张映上和班子成员达成共识后，于2月5日在网上公布了1月份的账本。在给“明白”和“清白”的考量下，账本晒得有些仓促和不严谨。在被广泛关注之后，有上级领导就反映，没有吃那么多钱，为什么列了那么多出来，等等。

　　“我们刚开始搞也有些工作失误，比如把几餐并成一餐，比如村社干部开会有简餐，为了省事，就在以后领导来就餐并在一起。简单写成某某领导来招待费多少。这就是工作的不严谨。还有我们以前提法不对，就是会务费、午餐费和招待费并在一起。”欧明清说。

　　事实上，“晒账本”与当下环境的鲜明对比，使其一出来就被贴上了大标签。本来被看成是“澄清公告”性质的公示在被演变成“全裸试验”后，张和他的班子成员才开始意识到这些制度、程序设计的不完善。其实，从账本上也可以发现，招待的标准只掌握在书记和乡长身上，“随意性比较大”。

　　“当时开始搞的时候，我们想了标准、运作流程、建立班子、同级纪委监督的问题。但是标准一直没有出来。标准的问题不好界定，不好做死的界定，大概这两天出来。”张映上说，而3月23日的会议就是制定标准。

　　王国旗说：“我们当时就是想让他尽快地公开，不一定一开始公开就做得尽善尽美。但是公开这个问题比不公开要重要得多，比要求尽善尽美重要得多，包括公开过后也不能一下子做到尽善尽美。但是它可以逐步做到比较规范。”

　　“公开本身对我们是一种严格的约束。以前可吃可不吃的就不能吃，以前标准高一些，现在就要降低些。以后要更严谨、更节约、更规范。”欧明清说。

　　上级与下级的权衡

　　“贫困地区需要转移支付。你在向上级要钱，你把到哪儿吃饭都公布了，人家会怎么看你。”

　　无论当初基于什么初衷，将以前暗箱操作的东西曝光出来，总是值得肯定的。而形成关注后，当地就开始真正积极“试验”起来。

　　在白庙乡的财务公开迅速成为焦点后，3月19日，巴州区也召开“深入推进乡镇政务公开工作会议”，要求各乡镇、城区街道办事处、村(居)民委员会以财务公开为重点，全面深入推进乡镇政务公开工作规范化。

　　王国旗一直担心这个“试验”遭遇到很大障碍。在阳光面对下级的时候，如何面对上级。“我们开始做这个事情，就并不是把它估计得一帆风顺，50%的可能都比较乐观。工作起来阻力和难度都比较大。”王国旗说。

　　“如果全国都这么搞了，就不存在问题。就恰恰是单独一个乡镇搞就麻烦，”王国旗说，“比如巴州区里不干，乡里也麻烦；区里干了，市里不干，区里也麻烦。如果全国都搞了，全国都形成这样的惯例，基层就不会有这些压力和负担。”

　　“我们的资源掌握在上级手里。” 王国旗坦陈遭遇到了体制障碍，“特别是贫困地区需要转移支付。你在向上级要钱，你把到哪儿吃饭都公布了，人家会怎么看你。”“现在我们的体制不好解决。比如说跑项目，他要你去跑，你跑的过程中就产生费用，跑不跑得成功还很难说。”

　　在经历过质疑和肯定之后，张映上对于开启的“试验”要乐观得多，“一个方面或许有些影响，而我们更从积极的方面看，我们这个地方能够一切财务公开，也可能上级部门组织更放心，把钱投入到我们这里更放心，对我们这里的投资更多一些。”

　　当然，公开之后遇到的不仅是上级的问题，还有下级的问题。从不公开走向公开，人们会颇多认可，但是到比较成熟的公开之后，民众积极参与进去行使知情权、参与权、选择权和监督权的时候，对于目前的费用就会提出质疑，对决策提出意见建议。

　　对已经走上“公开试验”荆棘路上的张映上则向记者介绍未来规划的改革路径，“我从预算到管账、到支出，都是采用公众参与的方式，有不满的由公众去做解释。由老百姓给老百姓解释，这个社会体系自求平衡。”

　　王国旗说：“公开的目的就是要让群众参与，如果不让群众参与就没有必要公开，政府的钱说到底是老百姓的钱，政府只是帮老百姓代管这部分钱，老百姓才是钱的主人，你如果用了老百姓的钱用到哪儿去了，你不给老百姓报告，那怎么行呢，包括钱该怎么用，都应该由老百姓说了算。”

　　事实上，四川省委党校准备在这里借鉴浙江温岭的经验开展的“参与式预算公开”。“温岭是发达的地方，有钱怎么花的问题，而我们没有钱，因此他们就想探索在不发达的地方能不能也搞参与式预算公开。”欧明清介绍说。

　　1月24日，白庙乡就通过村民代表票决出来三件事最为迫切解决的事情，即“中白路”硬化、农网改造、农村饮水问题。“参与式预算，这个公开不是公开本身，撬动的是一个制度一个体系的改革。”张映上说。

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