3年内预计2900亿投入南城，南部或将承担土地供应重任，仍存在文保、拆迁难题

　　朱柳笛

　　1月7日，天坛医院门口。建筑古朴，周边有些杂乱。未来3年内，天坛医院将迁往丰台花乡。本报记者 杨杰 摄

　　【核心提示】

　　把北京城分为南北两半，南部五区的GDP只占到北部的五分之一。

　　随着北京城的日益发展，城南和城北的差距，也日益扩大。“阴阳脸”直接影响着一个城市的发展。古老的南城，其“落后”成因复杂。文保及拆迁难题如何解决？以怎样的产业带动南城腾飞？2009年11月，北京市推出了一份计划：从基础设施建设到高端产业发展，未来3年预计有2900亿元投向南城开发。这份涉及南部五区的计划，是否能够去除积弊，带来一个全新的南城？　

　　10分钟，0公里。

　　红色的小车挤在京开高速的长龙里，缓慢蠕动。司机面色平静，对盘卧在眼前的金属长龙，已然熟视无睹。

　　这是2009年12月31日晚6点。

　　“每个工作日的早晚高峰期，或是重大节假日的一整天，大兴通往城区的京开高速，堵车更多的是一种常态。”北京市大兴区发改委副主任赵建国说。

　　拱卫京畿的大兴、房山，都只有一条主路与城区相连。

　　从大兴往城区，光亮微弱的路灯伫立暗夜。而一过三环路，明亮繁华的高楼，纷纷出现。

　　这种繁华度的对比，也直观地明示了南北城间的悬殊。

　　隐藏在这些表象背后的，是这样的数据：北京市政府研究资料显示，2008年，北京南部五区(崇文、宣武、丰台、房山和大兴)与北部五区(东城、西城、海淀、朝阳、石景山)相比，GDP总量只占到后者的1/5；人均GDP、全社会固定资产投资额、社会消费品零售额占1/3；财政收入占到1/4。

　　产业、教育、医疗卫生、生态绿化……这些领域数字的对比，清晰地将城南与城北，划为两个世界。

　　北京市崇文区直机关工委书记丁茂战将此比喻为“阴阳脸”———“对比强烈，差异不是一点半点”。 

　　不过，对于南城来说，或许转折即将到来。

　　2009年11月5日，酝酿3年之久、由北京市34个部门和城南五区共同参与制定的《促进城市南部地区加快发展行动计划》(下称《城南行动计划》)正式对外公布。

　　根据这份计划书，未来3年内，宣武、崇文、丰台、大兴、房山五区将得到北京市区两级财政投资500亿元，由此带动社会投资等投资总规模可以达到2900亿元。

　　或许，以此行动，南城能够大“变脸”。

　　差异，尽显马太效应

　　“下风下水”的城南，在各种原因促使下，与城北的距离越来越远

　　20年前，李汝芬嫁到了崇文区的东壁大街，这里胡同密布，凌乱拥挤。她的新房是10平方米的小屋。

　　20年后，李汝芬依然生活在10平方米的小屋里，“推开门就是床。” 

　　这种“落后”，具体到南城官员的肩上，便是经济增长的压力。在丁茂战看来，南城官员的压力比北城官员要大。“虽然已经在基础上落后了，但对南城各区GDP增长上的要求却是没有放松的。”丁茂战说。

　　北京社科院城市研究所副所长叶立梅认为，北京南、北城的差异，是城市发展过程中必然存在的现象。

　　北京市发改委副主任王海平也认为，城市发展需要一个时期，总会经历均衡到不均衡、再到均衡的一个过程。

　　北京南、北城的不均衡，历史成因已久。

　　背靠燕山、面向中原，这种地形结构，让北京南部地区成为对外的主要通道，也成为外来人口聚集地。

　　由于地势低，南城有“下风下水”之说。清兵入关后，满清贵族将普通民众赶至南部居住，逐渐形成“东富西贵，南贫北贱”的局面。

　　新中国成立后，北京的城市发展重心一直偏向北部，城北始终是北京投资建设的重点。其直观的原因是，在百废待兴的年代，政府与其花费大力气去整治改善南城，不如利用北城已有的基础进行建设。

　　政府对北城投入的偏好开始出现：20世纪50年代是国家行政管理中心和科研文教中心建设，80年代是中关村园区建设，90年代则是亚运村和CBD建设，而2001年的奥运场馆设施的建设重心同样还是北部。

　　单看1999年至2004年期间，国家和北京就将高达98%的大型公共设施投资投向北部，南城只占到2%。

　　“这是政治地位对城市空间造成的分化。”叶立梅解释说。

　　而改革开放后，市场机制这只手，更将南城往发展边缘化的境地，又推了推。

　　北部和东部多是农业用地，可成片开发，成为产业建设的首选之地；而南城被划分为工业区域，国有企业的权属问题比较复杂，同时也受南苑军用机场的制约，投资商的积极性不高。

　　南城在产业优惠方面也没有得到政策垂青。北城的中关村、金融街以及一些市级产业园，可以享受国家及北京市在建设、税收等领域的多种优惠。城南地区，除了丰台区科技园可以得到同等待遇外，再也没有其他区域可与其比肩而立。

　　任何个体、群体或地区，一旦在某一个方面获得成功和进步，就会产生一种积累优势，就会有更多的机会取得更大的成功和进步———这是半个世纪前，社会学家罗伯特·莫顿提出的“马太效应”。这一定理，在北京市城南和城北的发展中，得到了明显的验证。

　　“一旦将南、北城的发展完全置于市场机制之中，缺乏政府手段进行相应协调的话，马太效应便会愈发明显，城南与城北的分化也愈发严重。”北京大学首都发展研究院常务副院长杨开忠教授，曾在接受采访时说。

　　机遇，错过了奥运

　　专家认为，奥运后的北京市，可以把更多的资源和精力，投入到南城的发展

　　时至今日，依然有南城人会叹息，在这段南北疏离的历史里，城南曾有机遇改变面貌的。奥运会，无疑是其中的一个，但城南错过了。

　　其实北京市早已注意解决南北地区发展不均衡问题。资料显示，2006年至2008年3年间，市级固定资产向城南地区的投资，比之前3年增长83%。尽管如此，相比城南要追赶的差距来说，这只能算是杯水车薪。

　　参与《城南行动计划》规划的杨开忠曾透露，当初北京市政府的确有利用奥运会将奥运场馆建在城南以带动南部发展的计划。亚运会带动了城北的发展，奥运为什么不能带动城南的发展？

　　1999年，北京奥运会申办委员会成立，面临主会场选址的问题。经过数轮会议，三个地点成为热门候选，其中之一是南中轴线。

　　在后来的论证中，南城方案很快“出局”。叶立梅说，南部的南苑机场是军民两用机场，战略地位重要无法迁移，是南城“出局”的重要原因。

　　叶立梅认为，城南虽然失去了奥运会的机遇，但奥运会后，北京市在近期的时间段内没有安排大型公共项目，可以把更多的资源和精力，投入到城南地区的发展。

　　开始，土地上的文章

　　拥有广阔的土地资源，能提供产业发展的空间，是城南要发展的重要因素“现在奥运会结束了，进入新的发展阶段，南城发展的必要和迫切性越来越强，与此同时，市委市政府从经济建设的可能性来说，我们也有可能把更多的精力、资源、投入、项目放到南部地区发展。”王海平说。

　　同时，在《城南行动计划》出台的背后，土地资源也是个重要因素。

　　一名业内人士分析，从2003年到2008年，北京市经历了快速发展的5年黄金时期。其间，北京市每年GDP增速都在10%以上。而分析增长的主要原因，很大程度上是奥运工程带来的投资拉动效应。为此，北京市在2009年紧急启动了土地储备投资计划。提出了一年投入1000亿元用于土地储备整理，以此拉动下降的固定资产投资数据。

　　北京市统计局的数据也显示，去年二季度以来，北京市土地一级开发工作快速推进。前三季度，北京市累计完成土地一级开发投资804.7亿元，占全社会投资比重达22.9%。

　　拥有广阔的土地资源，无疑是城南要发展的重要因素。全市平原面积6000多平方公里，城南五区占去2500平方公里。与北部地区超速发展后局促的土地和昂贵的地价相比，南部承载产业功能的空间，正是未来发展最为稀缺的资源。

　　“现在城南区域有大量的土地是处于待开发状态，未来城南有可能成为北京土地市场供应的主要区域。”北京市丰台区发改委副主任韩伟分析说。

　　在过去近20年甚至更长的一个时间段里，城南地区似乎一直以草莽式的粗线条发展。这种发展状况，与北京市建立“国际化大都市”的目标背道而驰。

　　其结果是，北京市政府要为这种状况埋单，缩小南、北城间的差距。

　　2900亿元投资规模，与北京市为举办奥运会投入的2800亿元相当，后者分7年实施，前者则要在3年内完成。

　　其效果，也将面临各种挑战。

　　规划，修路治水兴产业

　　南城将新建、续建7条地铁线，约需投资200亿元。还将全面治理水系

　　“解决了交通瓶颈问题，才能有流通，有发展。”在丰台市发改委副主任韩伟看来，交通基础设施落后，一直是丰台、大兴、房山这些区发展的掣肘。

　　房山和大兴都仅有一条进京通道，而丰台河东河西地区仅有一条京石高速相连。

　　根据城南行动计划，未来的3年内，北京将在南城建设246.3公里的跨区公路和101公里的区域主干道。

　　房山、大兴、丰台都将推进跨区交通通道建设和区域主干道建设。预计3年后，房山区进出中心城区的通道，由1条(京石高速)增至6条，缓解杜家坎交通瓶颈的压力，常态的堵车现象将会得到缓解。大兴区进出中央城区的通道，也将由目前的1条(京开高速)增至5条。而京石二高速的修建，也将解决丰台河东、河西的交通问题。

　　到2014年为止，南城将新建、续建7条地铁线，全长188.5公里。按照每公里1亿元的投资强度计算，7条地铁线建设约需要投资200亿元。

　　在改善区域交通的基础上，南城将构建“一轴一带多园区”的产业空间格局。“一轴”是南中轴，一带是永定河水岸经济带，多园区主要是指近几年重点发展的丽泽金融商务区、中关村丰台科技园、大兴生物医药基地、大兴新媒体产业基地等。

　　根据规划，“城南行动”的具体项目，涉及了基础设施、产业发展、民生改善、生态环境等众多内容。

　　除了交通，河道水系将会得到集中治理。城南行动计划的河道治理中，囊括了丰台丰草河、马草河、旱河、葆李沟、黄土岗灌渠、大兴老凤河和房山吴店河、丁家洼河、小清河、大石河等多条河道，项目总规模70公里，汛期积水和周边排水问题会得到逐步解决。

　　城南行动计划，还包含了建造再生水厂和进行管网改造，这意味着用水质量会得到提高。

　　此外，根据《城南行动计划》，生态工程的修建涉及总面积有1685.8公顷。而一大批医疗卫生、文化教育、民政等公共设施也将逐步建设。

　　“这次把城南区域，每个区域发展的重点产业是什么，当前要解决的实际问题是什么，进行了系统归纳。”北京市发改委副主任王海平说，“本次计划的一个典型特点，就是‘实’”。

　　分工，各区功能定位不同

　　还未最终落实的首都第二机场，给城南带来了兴奋点，被认为是发展的强力引擎

　　“《城南行动计划》是一个整体规划，但是城南五区也各有发展规划，要站在全市的角度来进行统筹安排，也要满足各个区县不同的需要。”韩伟说。

　　王海平称，按照城市现在的功能区分类，崇文和宣武属于城市功能核心区，丰台属于城市功能拓展区，大兴和房山属于发展新区，房山还有一部分属于生态涵养区。“应该说这个范围囊括了首都各类功能区不同的功能。”王海平说，“可以根据各自的定位和需求来制订不同的发展计划。”

　　在叶立梅看来，城南5区发展落后的重要成因是缺乏功能产业区的带动。“城南各个区重点产业功能区的建设将提升各区的造血功能。”叶立梅说。

　　对于南城的未来，首都第二国际机场将落户大兴的消息，被认为是南城发展的重大机遇之一。

　　此前曾有媒体报道，经过7年的京津冀三地选址之争，日前首都第二机场选址工作似乎已经“尘埃落定”，北京大兴区成为最后的赢家。不过，相关计划在报送国务院审批过程中，因南苑机场搬迁地问题，未能获得一次性通过，曾被要求重新审议。

　　而原南苑机场搬迁方案，虽经北京市政府多次协调，前期已初步达成协议，但因对拆迁方案各方未达成一致而暂时停滞。

　　大兴区发改委在面对首都第二机场落户问题时也是三缄其口。“目前这种状况，什么都不好说，只能等待国务院的最后批示。”大兴区发改委一工作人员说道。

　　崇文区委常委丁茂战认为，首都第二机场的兴建，无疑会是城南发展的一个强力引擎。对于周边经济、产业带动的作用不言而喻。

　　难题，资金、文保和拆迁

　　自行承担拆迁带来的庞大成本，让各区感觉到压力，而文保区的拆迁更是难题

　　《城南行动计划》的出台，能否从根本上解决城南发展中面临的问题？

　　王海平的答案是：会极大推进城南地区的发展，但不可能一蹴而就解决所有问题。

　　“一来是发展过程中总会出现新的问题，或者老问题以新的形式出现。所以，这个计划不是一劳永逸的。”王海平说。

　　事实是，计划出台后不到一个月的时间内，新问题在实践的过程中出现了。

　　比如资金。“210个项目，2900亿，这些资金怎么来？”在韩伟看来，这需要北京市和各区县的联动，搭建融资平台，最大程度地通过多元化的手段解决资金问题；同时也需要区县之间进行项目的合作。

　　另一方面，丁茂战介绍，“文保和拆迁是崇文和宣武共同面临的两大难题。”

　　城南行动计划中，宣武区的重点建设任务，包括宣武区安徽会馆、粤东新馆腾退，鲁迅故居(绍兴会馆)、谭嗣同故居等名人故居腾退，钱市胡同传统建筑群、观音寺、五道庙、杨椒山祠腾退，及1500户房屋腾退、15000户房屋修缮工作。

　　崇文区则有前门东侧路以东地区保护整治项目(含人口疏散)，还包括前门文物腾退修缮工程。

　　“文保区的工程量相对很大，需要说服、疏散群众，工作做起来比较困难。”丁茂战说。

　　韩伟介绍，丰台区也面临文保区宛平城建设的问题，不过因为前些年已经动工修缮，现已基本完工，压力相对较小。

　　韩伟认为，文保区的问题，需要出台一些具体的政策和办法，才能尽快解决这个问题。

　　由于基础设施修建是城南计划行动中的重要内容，导致城南各区同样面临拆迁成本问题。

　　“要建新的就可能要拆掉旧的。目前拆迁所需成本越来越高，在项目的总成本中占到了70%-85%，需要各区县自行承担，支付庞大的拆迁成本则压力很大。”大兴区发改委副主任赵建国说。

　　虽然北京市已经制定了相关政策，通过多种方式来支援各区县的拆迁和城建，但依旧不能彻底解决这个难题。

　　“北京市政府还需要加强对于拆迁、人员疏解的扶持力度。”丁茂战说。

　　未来，还不明朗的城南

　　北京市发改委副主任王海平认为，如何增强对企业的吸引力，是南城发展的关键

　　王海平则认为，城南行动计划在推进中，最大的困难不是资金的问题。

　　“资金有，我说的不仅是政府有钱，现在市场上资金很宽裕，只要有好项目。”王海平说。

　　在王海平看来，《城南行动计划》的实施可能遭遇的最大的困难有两个。“一是现在我们推进一些重点设施建设中，确实遇到像拆迁、搬迁的情况，这些工作多了，会影响推进进度；第二，我觉得问题的关键还是在于如何增强南部地区对于企业吸引力的问题。”

　　王海平将南城发展，喻为京津冀区域合作的一个桥头堡，北京向西南发展的一个桥头堡。此前关于实现京津冀区域合作的呼声众多，“《城南行动计划》的出台确实有这方面的考虑。”王海平透露。

　　至于3年后，城南5区将会是怎样的一幅景象，丁茂战心里也没底。“毕竟，首都第二机场等很多决定南城开发前途的重大项目，还没有彻底落实。目前的状况并不明朗。”丁茂战说。

　　王海平认为，可以肯定的是，城南地区作为北京市未来发展的重要空间和京津冀区域合作的门户通道，对于实现北京城市发展空间的布局规划、促进首都经济社会发展，都意义重大。　□本报记者 朱柳笛 北京报道

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