卜海涛 王付 轩于洁

　　引言

　　新中国成立60年来，首都北京的经济社会面貌发生了翻天覆地的变化。北京财政始终与党和国家的中心工作、与首都经济社会的发展进程同频共振，充分发挥了物质基础、体制保障、政策工具和监管手段的作用，实现了北京财政由经济建设型财政向公共财政的历史性转变，有力地支持了首都经济和各项社会事业的发展。循着历史的足迹，回眸60年风雨历程，有三大关键词最为闪亮。

　　关键词之一：经济建设

　　赵子尚从北京西郊的临时营地出发，乘坐着缴获的美国军用吉普车，在轰鸣声与不断的颠簸中赶往西直门外。那是1949年1月底的一个夜晚，他的任务是紧随作战部队，与其他各级机关一起接管就北平政权。

　　2009年9月的一天，在菜户营桥南侧的一幢灰色办公楼里，北京市财政局原纪检组长徐承法正在整理建国60年来的财政资料。他告诉记者，当时，财政局的接收干部进城前全部在良乡接受培训。1949年2月，在中共北平市委、军事管制委员会和北平市人民政府统一领导下，由赵子尚任局长的北平市人民政府财政局宣告成立。财政局下辖五科一室一库，即审计科、会计科、地方财务科、行政科、田赋科、秘书室和实物库。为了节约开支，财政局的工作人员由国民党时代的1028人精简到165人。

　　9月27日，北平改称北京，并确定为新中国首都。在泛黄的厚厚的《北京财政大事辑要》中，记者看到：1949年，财政管理工作在摸索中前进。首先是改变了国民党的旧政权机构，建立起较科学的组织分工。其次是在开支上掌握了精简节约、限制浪费的原则，收入多由市税局掌管，财政局只经征农业税、房产税、地产税等5种，且基本上做到简化税制、合理负担。

　　“建国后的前两任局长都有外号。”徐承法讲起了这样一个细节，赵子尚叫“赵制度”，在他主持工作那几年，北京财政局颁布了很多制度，初步构建了较为完整的制度体系，而这之前则是一片空白。第二任局长牟泽衔叫“草鞋局长”，他是个长征干部，打草鞋又快又好，除有外事活动穿皮鞋，平时都是穿草鞋。

　　财政干部们迸发出火一样的热情。有的人努力节省公杂费，而且自觉不领。有的人自己动手修缮房屋，以节省经费。“当时，全市财政供给单位160个，征收对象有8500多户。”徐承法说，对于国民党政权留下的一穷二白的“烂摊子”，财政干部进行了全面改造，大刀阔斧地进行了机构设置、人事任免等各项制度建设，迅速展开了财政、税收管理等各项工作，有力地巩固了新生的人民政权。

　　在全面恢复经济建设时期，财政部门坚决贯彻中央统一国家财政经济管理的决定，建立了财政年度预算和企业财务管理等制度，合理调整资金分配结构，在第一个五年计划期间实现了供给型财政向生产建设型财政的转变，有力保证了国家重点项目建设，改善了人民生活，首都建设取得了“十大建筑”等一批举世瞩目的成就。

　　“财政投入上‘生产第一’，把首都建设成现代化的工业基地。”《北京财政大事辑要》中记载着上世纪50年代北京工业扩建、新建的大发展热潮。1956年，北京机械厂扩建；1958年，石景山钢铁厂(首钢的前身)扩建，北京化工二厂建成；1959年，北京焦化厂建成……红红火火的工业建设，主要依靠政府财政的投入。在第一个五年计划期间，总计10亿元的财政支出中，经济建设支出就占了50.57%。北京的地方工业5年新建了工厂22个，扩建了35个，全市工业总产值增长了1.7倍。北京初步拥有了包括钢铁、化工、纺织在内较为齐全的工业体系。

　　改革开放后，政府改变过去统收统支的做法，对经济建设领域的投入逐步由直接向间接转变，赋予了企业更多的自主权，极大地调动了企业发展的积极性。

　　对于财政支持企业发展的方式，北京由过去的直接向企业注资改变为通过补助、补贴、贷款贴息等间接方式支持企业发展，从而放大财政投资的效果。为了支持国企改革，2000年市财政出资设立了破产准备金，帮助企业解决改组改制中人员分流安置的困难。为了支持中小企业发展，1999年，市财政出资建立了中小企业担保体系，较好地改善了中小企业发展环境，到2009年政策性担保公司已累计帮助约8000户中小企业解决了融资难问题。为了支持农业发展，发挥财政资金引导作用，通过资本金注入等方式，支持建立“农投、农担、农保”机构，建立多元化农业投融资体系。为了优化首都发展环境，自2000年开始，全市逐步清理行政事业性收费，到2009年9月底，已取消行政事业性收费625项，大大减轻了社会负担。面对国际金融危机的不利影响，北京市财政在2008年第四季度新增追加投资60亿元，用于扩大内需、拉动经济增长。北京市目前设立了22项专项资金，通过采取政策性担保、再担保、贴息、政策性保险、财政资本性投资、创业投资引导基金、产业投资基金、风险补偿等8种金融手段，积极带动社会资金，为发展支柱产业、提振实体经济提供更多的资金支持。

　　建国60年来，适应时代发展要求，北京财政支持经济建设的思路和方式历经了多次调整，由原来的直接投入“硬给”转变为现在的间接投入“软给”，由原来的仅支持国有企业发展转变为现在的全方位支持各类企业发展，经济建设投入由原来的占财政支出过半下降到现在的不足10%，北京财政更多地是通过发挥调控职能和财政资金“四两拨千斤”的作用，为推动首都经济健康协调可持续发展保驾护航。

　　关键词之二：城市建设

　　哗的一声拉开窗帘，美国纽约州政府官员罗伯特在北京金域万豪酒店18层看到的是一幅现代都市的剪影：西三环路上车流如织，中央电视塔、核能大厦等建筑高低错落，碧水绿树掩映其间。“比一比城市建设，北京和纽约已经没有什么差距了。”罗伯特对记者说。

　　如果把时光的指针回拨到1949年，北平这座古都留给刚刚进城的战士和接收干部的第一印象则有些意外，巍峨的城墙里面，北平城内城外一样破败，天安门前的广场上野草丛生，垃圾和粪便随地可见。

　　60年时光荏苒，60年天翻地覆。翻开《北京财政大事辑要》，建国初期人们艰苦奋斗搞建设的火热场景扑面而来。

　　1949年11月，在聂荣臻代表北京市向国务院提交的报告中写道：全市已完成广安门、朝阳门、宣武门三大干线路面铺装，补修了沥青路面1.07万平方米和石渣路533平方米，修整土路和卵石路8443平方米……

　　1951年，为了新建一批医院、小学、住宅、劳动人民旅馆以及南郊屠宰场、东四人民市场等项目，全市事业费支出不断追加，最终由占预算总额的59.48%增加到69.39%，行政费支出却由占预算总额的37.04%下降为29.38%。“为了节省行政经费，投入更多的财力搞建设，当时在任的财政局长牟泽衔甚至亲自动手实验冬天炉子烧煤球的个数。”徐承法说。

　　改革开放初期，为了加快恢复和发展国民经济，北京市财政在资金投入结构上注重调整重工业和轻工业的比例关系，将城市基建的现代化放在了支出的首位。

　　1980年，古老的北京城戴上了一个新“项链”。北京乃至全国的第一条环城快速路——二环路全线通车。后来，政府再次投资打通了东厢、西厢，扩展成了今天的二环路。

　　“财政支持城市建设真是不含糊。”时任市规划局副局长的赵知敬说，在1980年14.87亿元的财政总支出中，包括修二环路在内的基建投资占了38%，主要用于架桥修路的非生产性投资在基建总投资中占比达到空前的52.4%，北京建成投入使用的市政公用设施数量也达到新中国成立以来之最。

　　财政档案记载，在上个世纪80年代的十年间，北京财政年均收入在55亿元左右，其中基本建设的年均支出比重超过了30%。也是这十年间，北京城市道路、快速路、高速路一起上，修路1104公里。

　　进入新世纪，为了加速城市建设，政府创造性地利用财政投入带动社会投资，为北京的城市建设再添“加速度”。首发公司与中铁建合作投资建设京承高速二期，引进了约35亿元的社会资金投入；京投公司成功运作了北京地铁10号线80亿元银行贷款招标项目；京投公司、首创集团与香港地铁公司组建京港地铁合作投资地铁4号线。

　　今年9月，随着38.28公里西六环的竣工通车，全长187.6公里的北京市六环路实现全线贯通。如今，二环路至六环路，外加京石、京开、京津、京沈、京承、八达岭等放射线，北京已经织就了一张密密麻麻的高速公路网。

　　地上织网，地下也在织网。国庆前夕，北京地铁4号线全线贯通。按照规划，北京到2015年将开通地铁总里程561公里，实现“三环、四横、五纵、七放射”的轨道交通网络，届时北京地铁线路总长将超越伦敦、巴黎等世界大都市，中关村、金融街、奥林匹克公园和CBD等地区都将有多条地铁相连，市民在四环内出行，平均步行一公里，就可以到达地铁站。

　　“北京的地铁真棒，又快又干净又清爽。”8岁的咪咪小朋友跟妈妈从陕西来北京旅游，她特意让妈妈带着坐了趟地铁10号线，摆了几个造型拍了照片，准备拿回家给同学看。

　　近日，一项北京当代十大建筑评选进入尾声。这个最新版的“十大建筑”评选在网络时代获得超高的人气，总投票数达6800多万张。首都机场3号航站楼、国家体育场(“鸟巢”)、国家大剧院、国家图书馆二期、国家游泳馆(“水立方”)等代表北京新形象的地标性建筑均名列候选名单之中。

　　“对比不同时期的十大建筑，让人感觉越来越现代化、人性化。”咪咪小朋友的妈妈穆晓洁说，从上世纪50年代庄严大气的人民大会堂、北京工人体育场到如今美轮美奂的“鸟巢”“水立方”，不同时期的几代北京“十大建筑”，可以说是新中国成立60年来巨大变化的缩影。

　　北京市财政局副局长徐熙说，60年来北京财政一直注重支持城市建设，由于财政实力关系，侧重点在不断发生变化，由满足广大人民群众的一般性需求向更深层次和更广领域延伸，如果说50年代十大建筑工程更多的是一种标志，与老百姓的生活离得远一些，现在财政更加注重支持道路、环境、提升空气质量等老百姓直接受益的城市建设，则是进一步满足了人民群众日益增长的物质文化需要，使老百姓生活质量得到真正提升。

　　关键词之三：民生财政

　　在北京财政档案的60年记述中，我们可以看到这样一条清晰的脉络：财政支持经济建设就好比养“母鸡”，这些“母鸡”为支持城市建设和改善民生奠定了坚实的经济基础。财政舍得花钱搞城市建设不只是在地上盖大楼，同时也在地下修管网。不仅关注那些看得见摸得着的，而且更加关注那些看不见摸不着的。由此，在这60年中，让百姓得实惠的民生财政主线显得更加熠熠生辉。

　　建国初期，财力薄弱，百废待兴，但是《北京财政大事辑要》中仍然可以看到大量类似的记载：1950年，市财政除去支持新修或补修若干交通要道外，还把重点放在修筑人口密度最高、道路最坏的劳动人民密集地区的道路。仅在整修下水道、填平臭水沟方面，当年支出约2200万斤小米。1951年，全市为8400名产妇免费接生，难产免费住院和医疗1020人，免费门诊由上年度的976人增加到1200人，免费住院的病床由174张增为270张……

　　此后，无论每年财政收支状况如何，北京财政尽全力支持改善民生的付出与行动却从未改变。

　　“我觉得自己特别幸运，好政策都让我赶上了。”在宣武区南半截胡同由政府翻建一新的小屋里，59岁的张晋平双手扶在轮椅上，一脸阳光。

　　张晋平2岁时因意外重残。年轻时，她靠家人的接济生存；现在步入老年了，反倒不用为基本生活发愁了。“每月政府补贴有700多块，还有300元居家养老补贴，日子越过越好了。”张晋平笑着说。

　　“我们赶上了一个好时代。”这是北京市财政局各级干部最常说的一句话。他们认为，北京财政的快速发展，首先得益于作为首都的独特优势，一直得到了中央和全国各地的支持。其次是自己的不懈努力。在刚刚过去的2008年，北京实现了全市地方财政收入平均增幅连续14年超过20%，有效克服了国际金融危机等因素叠加对财政收入的不利影响，提前40天完成全年预算收入任务，全市地方财政收入达到1837.3亿元，增长23.1%。今年1月至8月，全市财政收入稳步回暖，累计降幅从1月份下降17.1%收窄到前7个月下降2.1%，在8月更是首次实现累计增幅由降转升，全市财政收入增长1.2%，多数税种实现正增长。

　　他们更是在创造一个新时代。随着政府与市场的关系逐步理顺，北京财政对经济建设领域的投入比重不断降低，对公共领域的投入比重不断提高，首都公共财政体系初步建立，支出重点转移到满足社会公共需要的方面，公共支出占财政支出的比重逐年上升，由2001年的74%提高到2008年的90.9%。九成的财政支出用到了与百姓切身利益密切相关的公共服务领域，凸显了政府理财观念的变化，更加注重增民之利，解民之困，体现了为民理财。

　　“民生财政”成为了最闪亮的字眼。“我们在补助方式上由过去补助部门、补助具体事项转为更多地对个人给予直接补助，让广大人民群众共享改革发展成果，同沐公共财政阳光。”徐熙说，北京市财政进一步加大了教育、就业、社会保障、公共卫生体系建设等公共服务领域的投入，有力促进了和谐社会建设。为了让所有的低保居民基本生活无忧，1996年设立的低保标准已经调高了12次，每次政府都要多支出上千万元。以2008年的那次调整为例，在低保人数减少的情况下，政府财政仍多支出了6357万元。近五年来，北京用于社会保障的支出年均增长24.4%，赛过了同期财政总支出的增幅。

　　“北京已经率先实现了养老和医疗保障制度的全覆盖。”北京市发展改革委新闻发言人赵磊介绍说，2008年，北京创立了“基础养老金+个人账户”的农村社会养老保险新模式，该模式通过财政出资建立基础养老金，极大地调动了农民参保积极性，参保人数达到了127.5万人，覆盖率85%。同时，通过出台无保障老年居民的福利养老金办法，城乡55万无养老保障的老年人每人每月可以领到200元的福利养老补贴。今年，北京又将农村养老保险的新模式推广到城镇没有参加养老保险的未到退休年龄的居民，真正实现了养老保障的无缝衔接。截至2009年6月底，养老保障制度已覆盖1096万人。

　　为实现医疗保障全覆盖，2007年，北京市财政出资4亿元，建立了“一老一小”大病医疗保险，2008年再次出资1.4亿元，建立了城镇劳动年龄内无业居民大病医疗保险。这一制度的建立，标志着北京实现了医疗保障的制度全覆盖。目前，城镇居民医疗保险参保人数达到147万人。

　　赵磊说，针对农民看不起病的问题，北京加大投资力度，建立了“新农合”的筹资增长机制，2008年，三级财政对参合农民的补贴达到7.54亿元，占“新农合”筹资总额的75%。经过这几年的努力，2008年北京“新农合”参合率已经达到92.9%。截至2009年6月底，医疗保障制度已覆盖城乡居民1484万人。

　　赵越是北京环境保护监测中心的高级工程师，她在空气质量监测岗位上工作了27年。“1998年2月20日至2月26日，空气污染指数为207，空气质量属于4级，首要污染物为氮氧化物。”赵越说，这是北京市历史上向公众发布的第一份空气质量播报。北京这一周的空气质量属于4级，重度污染。在当月31天里，共有26天的空气质量没达标。

　　自此，北京吹响了遏制空气质量恶化的号角，并实施了治理大气污染的18项紧急措施，市财政至今已累计投入86亿元控制污染。此后，6年就摘掉了二氧化硫污染的帽子，一级好天从2000年的14天增加到去年的61天，截至9月17日，今年空气质量达到二级和好于二级的天数已累计214天，市民呼吸的空气越来越清新。

　　此外，2000年以来，为了消灭危房户，政府投入40.8亿元，2007年仅两限房用地一项，财政收入就减少了100亿元，相当于为住房者补贴了100个亿。

　　为了让市民坐上便宜又便捷的公交，政府投入280.7亿，到2009年7月10日，全市公交IC卡累计发行了24522145张，按每人每天乘车4次计算，相当于每月补贴给成人174元、学生约200元……

　　在离开北京市财政局的路上，傍晚的金色阳光洒满全城，车载收音机里正在播报这样一则消息：北京市卫生局副局长邓小虹宣布，首都居民的总体健康水平已经达到了发达国家的平均水平，全市人均期望寿命已由解放初期的53岁增长到2008年的80.27岁。

　　结束语

　　“当前，北京财政事业正站在一个新的历史起点上。”北京市财政局局长杨晓超说，按照市委、市政府要求，我们正在全力“打赢一场硬仗，办好一件大事”。“打赢一场硬仗”，就是要有力应对国际金融危机，实现首都经济平稳较快发展和社会祥和稳定；“办好一件大事”，就是为新中国成立60周年做好各项服务保障工作。

　　今年，北京将力保实现全市地方财政收入增长10%以上的目标；统筹安排财政资金，积极保障重点支出；把完善市与区县分税制财政管理体制的各项工作落到实处；进一步提高预算管理水平；增强财政运行保障的合力和效益；进一步提高财政机关的行政效率；进一步加强财政机关自身建设。

　　不同年代，财政账本的支出在变，可是财政干部当好一个“红管家”的理念和行动却始终没变。对于北京财政的60年，杨晓超的总结是“五个坚持”，即北京财政工作坚持以忠诚于党、服务人民为根本；坚持以围绕中心、促进发展为己任；坚持以依法理财、科学理财为原则；坚持以艰苦创业、锐意改革为动力；坚持以坚定操守、无私奉献为品格。

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