《深圳综合配套改革总体方案》将在行政管理体制改革方面作出新探索

　　分隔特区和非特区的长达84.6公里的“二线关”或将随着特区扩容被撤销

　　本报记者 周敏 吴江 崔朝阳

　　昨天公布的《深圳综合配套改革总体方案》(以下简称《方案》)，确定了深圳下一步改革开放的六个重点突破方向，涉及经济体制改革、社会领域体制改革、行政管理体制改革、完善自主创新的体制机制等重点领域和关键环节，多项改革齐头并进。

　　深圳市政府有关人士称，深圳的改革开放到了一个新的发展阶段，需要在更高层次、更高水平上来处理发展的问题。这些重点就是深圳推进改革开放，实现新一轮大发展的主攻方向。

　　据悉，为使改革顺利实施，深圳市将成立综合配套改革领导小组，负责组织实施《方案》落实，并要求各区政府、各部门根据《方案》的相关要求，制定具体的实施方案，并提请国家发改委牵头，对综合配套改革试验进行评估和督促检查。

　　关键：精简行政层级；公务员能进能出、能上能下

　　在经济建设中取得辉煌成绩的深圳，将在行政管理体制改革方面作出新探索。《方案》提出，深圳将整合政府机构，完善大部门管理体制，并适当调整行政区划，缩短管理链条。

　　完善大部门管理体制成为深化行政管理体制改革的重点。《方案》指出，完善大部门管理体制，要按照职能有机统一的原则，优化政务流程，整合政府机构，完善大部门管理体制，实现政府职能、机构与人员的合理配置。建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。实现决策相对集中，执行专业高效，监督有力到位。《方案》提出，深圳将深化行政管理体制改革，率先建成公共服务型政府。

　　同时，深圳还将探索城市行政区划及管理体制改革，适当调整行政区划，推进精简行政层级改革试点，缩短管理链条，提高行政效率，实现一级政府三级管理，创新现代城市管理模式，提高城市精细化管理水平。

　　公务员改革率先在公安系统突破

　　《方案》还提出，深圳将创新公务员管理制度，实施公务员职位分类管理，建立健全公务员职位说明书制度，对公务员中专业性强的职位和辅助性职位实行聘用制。探索实行公务员能进能出、能上能下的管理体制。进一步深化公安队伍专业化改革，完善相关配套政策。

　　2008年，深圳正式被国家批准为全国公务员分类管理改革的首个试点城市。据深圳市人事局局长王敏透露，今年深圳将全面启动行政机关公务员分类管理试点，行政机关公务员将分类归入综合管理、行政执法、专业技术三大职类。并根据不同类别职位的特点，制定配套管理制度，完善公务员录用、晋升、交流、培训、工资、考核等各项管理环节。目前，深圳公务员职位中综合管理和行政执法的自然分类已经比较清晰。

　　深圳的公务员分类管理改革在公安系统率先取得突破的。《方案》提出的深化公安专业化改革就是以分类管理为核心理念。据介绍，深圳有40000多名公务员，其中20000名左右是公安系统的。如果按照一般的考核晋升途径，不可能有那么多的领导岗位。而公安专业化改革则是要根据不同系统、不同类别的职位，采用不同考核管理办法，让各类人员能够各得其所，可以凭借技能和工作时间长短获得应得的待遇。

　　公安专业化改革，已经草拟了职位设置与管理、考试录用管理、任职定级、职务任免与职务升降、能级管理等六个配套文件，并初步建立起与专业化改革相适应的有别于综合类公务员的独立薪酬制度。

　　事业单位主要负责人不再确定行政级别

　　事业单位改革是行政体制改革的重要内容。深圳从2007年起就开始进行事业单位改革。在人员运作上，取消行政级别和干部身份，推行职位职别制度和绩效管理制度，其结果可使政、事之间真正实行分离；在财政供养方式上，从过去的“以人定费”改为“以事定费”，政府购买服务。根据《方案》要求，深圳还将进一步试点关于事业单位管理体制和运行机制改革。

　　社会领域改革

　　取消关内关外，扩大特区范围有望

　　关键：解决“一市两法”问题

　　近年来，深圳上下一直有将宝安、龙岗两个在“关外”的行政区域划入特区范围管辖，从根本上解决深圳法律适用上“一市两法”问题的呼声。早在2003年的十届全国人大一次会议上，原深圳市人大常委会副主任张余庆等32名全国人大代表联名提交相关议案；2004年召开的全国十届人大二次会议上，61名广东代表团代表再次联名提交议案。

　　这一呼声在《方案》中也得到了明确的回应。《方案》在推进社会领域改革部分明确提出：积极研究将经济特区范围延伸至深圳全市，解决“一市两法”问题。

　　1992年7月1日，深圳市获得授权立法权限，即特区立法权。2000年7月1日，深圳被授予“较大市立法权”，可以制定地方性法规。深圳由此成为一个拥有双重立法权的特殊的城市。这两种立法权的区别明显，用较大市立法权制定的法规适用于全市范围。而利用特区立法权制定的法规仅在经济特区内适用。由此而引发的后果，让特区颇为尴尬：特区外居民虽与特区居民同为深圳市民，但在养老保险等方面的待遇迥然不同；有关高新技术产业园、创业投资等特区法规和相关优惠政策特区外可能就没法实施。

　　据介绍，深圳目前下辖6个行政区和光明新区，其中宝安区、龙岗区和光明新区地处经济特区外，总面积1553平方公里。《方案》中的提法得以落实，深圳的特区面积将扩大到1900多平方公里，扩大近5倍。

　　根据《方案》，综合配套改革的有关内容超出国家有关规定的，由深圳市人民政府依法定程序报请审批。将经济特区范围延伸至深圳全市，解决“一市两法”问题，并不是深圳所能解决的。有专家表示，预计深圳将很快会有动作，向中央申报。这一呼声写入《方案》，表明中央对此肯定，实现特区内外一体化有希望。

　　经济体制改革

　　积极支持在深圳设立创业板市场

　　关键：创新金融品种和经营模式；探索资产证券化

　　作为深圳四大支柱产业之一，深圳金融行业的规划发展备受关注。据深圳市常务副市长许勤介绍，根据《方案》，深圳将从九个方面着手建立金融改革创新综合试验区。

　　一是进一步发挥深圳证券交易所的作用，发展壮大中小企业板市场，积极支持在深圳设立创业板市场和场外交易市场，加快构建多层次资本市场。

　　二是探索在深圳设立本外币债券市场。

　　三是大力发展期货交易，整合规范发展各类产权市场。

　　四是支持银行、证券、保险、基金、期货等机构在符合有关法律法规及行业监管要求的基础上，创新金融品种和经营模式。

　　五是积极探索房地产、高速公路、码头、电力等资产证券化。

　　六是加快发展金融后台服务产业，建设辐射亚太地区的金融后台服务基地。

　　七是积极探索发展创业投资引导基金、股权投资基金。

　　八是发展小额贷款公司和民营中小银行，完善中小企业融资服务体系。

　　九是探索和建立加强金融监管的有效模式，防范和化解金融风险。

　　众所周知，国际金融危机很大程度上源自金融衍生品创设不当，深圳敢于在此时提出金融品种和经营模式的创新，《方案》的这一表述再次展现出了“敢吃螃蟹”的勇气。 

　　值得特别关注的是，《方案》提出深圳要积极探索房地产、高速公路、码头、电力等资产证券化，这一金融改革创新将具备重大突破性。专家普遍提出，资产证券化有助于发展资本市场，它不仅加快了银行、证券、信托等金融市场融合，增强银行信贷资产的流动性，而且也增加了金融市场的品种，降低整个金融市场的系统风险。同时资产证券化将商业银行的贷款转换成证券，提高了变现能力，使投资者也可以从资产收益中“分得一杯羹”。

　　在深化经济体制改革方面，《方案》还部署了诸多改革重点。比如加快建立公共财政体系，促进特区内外协调发展；开展地方税制综合改革试点；进一步放开社会投资领域；深化土地管理制度改革，加快包括工业楼宇在内的房地产流转，探索产业用地租售并举的多元化供应方式。

　　深港紧密合作

　　错位互补共建全球性四大中心

　　关键：加快推进深圳居民往来香港的便利措施

　　《方案》提出，深圳将与香港功能互补，错位发展，推动形成全球性的物流中心、贸易中心、创新中心和国际文化创意中心，并在八个方面加强与香港的合作。

　　深圳市常务副市长许勤表示，将通过全面推进深港紧密合作、融合发展，提升城市功能，优化生产力布局，增强辐射带动能力，在粤港澳共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群中发挥主力军作用，为粤港澳成为全球最具核心竞争力的大都市圈之一提供强有力的支撑。

　　许勤说，深圳将在八个方面推进与香港的合作：第一是要加强金融领域的合作，深圳和香港方面应该说各自有比较优势，加强合作有利于深港两地的发展。第二是加强海港和空港合作，加快深港机场合作进展，进一步加强深港在高端航运服务领域的合作，打造世界级的港口群。建设全球资源配置功能的物流枢纽，亚太地区最重要的多式联运中心和供应链管理中心。第三是加强深港的商贸合作，创新商业模式，共同打造具有商业贸易、展示推广、旅游休闲功能的世界级商贸中心。第四是加强深港文化创意产业合作，成为中国文化和创意产品走向世界的先锋。第五是加强深港社会、科技、教育、卫生领域的合作。这些领域两地合作非常紧密，比如深港创新圈目前就得到了非常有力的推动，取得了很好的成效。第六是加快推进深港城市规划、交通、信息、能源等重大基础设施的对接和建设。实现资金、货物、信息等要素流动更加便捷和安全有序。加快推进深圳居民往来香港的便利措施。4月1日起深圳户籍的居民已经可以一次签注一年多次往返，为两地的交流合作提供了很大的便利。相关的便利措施通过综合配套改革实施还将进一步推进。第七是加快推进前后海地区规划建设和体制创新。前后海地区规划已经纳入《珠江三角洲改革发展规划纲要》，要把它作为加强与港澳合作和参与东盟自由贸易区的载体。第八是健全深港澳打击走私的合作机制，促进经济健康发展。

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　　为何未提共建

　　全球金融中心

　　此前舆论热炒的“深港共建全球性的金融中心”此次并没有出现在《方案》中，有人提出，《方案》中没有再提建立深港金融中心的说法，是有意与上海金融、航运双中心相区别。也有专家分析，中央或许是从经济安全的角度，未采用该提法。

　　香港大学中国金融研究中心主任宋敏认为，香港的国际化程度高，法律环境健全，专业性人才齐全，这些都是其优势所在。而深圳在“对内”方面也有其优势。但其中的一个隐忧就是，香港已经是一个完全国际化的市场，资金流的进出没有多少阻力，如果深圳在和香港的合作中缺少警惕，很有可能成为中国金融体系的一个口子，使得国际热钱以合法的形式冲击我国的经济安全。

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