深圳试验田的政体改革之花(2)

　　在此后的半年中，“行政三分制”并未出现人们期盼的改革高潮，却悄然沉寂下去。

　　时隔3年，也就是2006年3月，经过16次易稿的《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》(以下简称《方案》)正式出台。然而，深圳政府在解读改革方案时有意回避了“行政三分制”这5个字。

　　“但2006年启动的这一轮行政管理体制改革，一直是在‘行政三分制’的路上前进的。”马敬仁强调。

　　阵痛后反思

　　在中国，行政管理体制改革就是“革政府自己的命”，因为改革方案执行者本身也是被改革对象。

　　深圳作为试点，独立前行，没有任何可以模仿的先例。对于2003年深圳“行政三分制”改革阵痛，马敬仁坦言：“当时非政府组织没有充分培育。政府有意剥离职能，甚至向社会机构采购公共服务，但没有发达的社会组织来承接这些职能。”

　　“很多必备的法律条件也同样不存在。任何局部的改革，都因牵一发而动全身的体制敏感性而孤掌难鸣，遭遇现行行政体制的排斥。”马敬仁说。

　　而现行的行政体制，即许多政府部门还是集决策权、执行权、监督权于一身，从中央到地方，行业与行业之间，部门与部门之间，形成许多“利益共同体”。

　　然而，即使现有行政体制存在诸多弊端，但它却有诸多与之相配套的法律及规章相支撑。深圳要打破这种不合理的存在，必然遭遇现行法律法规的制约。

　　“很快，深圳政府就意识到这种法律障碍，并制定了相关规定和条例。”马敬仁说，“但当时改革缺乏既得权利的理解和社会的参与。当时听证制度等社会参与制度没有普及，没有民意表达机制。”

　　另外，“行政三分制”改革还需要政府在内部建立若干平台。比如公共信息平台、公共法制平台、政府集中采购平台和公共人力资源平台等。而这些政府公共平台当时还很匮乏。

　　实施进行时

　　经过多次机构调整，深圳在2003年已初步形成大行业、大系统归口管理的机构设置。同时按大交通、大文化、大系统要求，设置了相应机构。并且，在全国所有城市中，惟独深圳单设监察局。

　　2006年出台的《方案》对当时的政府机构进行了整合，整合后在总编制数量不变的情况下，市政府职能部门由45个减少为35个，决策部门缩减为21个。

　　分析人士认为，此次改革更具有符号意义。决策、执行、监督分开后，“事实上改变了权力运作的传统规则”，“以权力来制约权力”。

　　马敬仁特别强调，“大部制”是“行政三分制”的组织形式之一，这不同孟德斯鸠的“三权分立”(即行政权与司法权、立法权分离且互相制衡)，而是将决策、执行及监督职能的分离。“行政三分制”是“事权”分离而非“法权”分离。

　　“从2006年到现在，深圳大部制改革的第一阶段建立决策和执行分离框架基本完成。”马敬仁认为，有几个事件为标志性。目前深圳政府的决策部门已经减少到21个，以后还将减少。培育了社区、非政府组织、行业组织、NGO等，事权相对分散。另外，一系列系统平台初见端倪，如12345公共信息系统平台，统一归口的法制平台，公共财政系统和集中采购也基本完成。

　　今年，《方案》实施将进入第二个阶段，至少要3年才能完成。

　　“是到了对政府部门自身利益‘动刀’的时候了，很有难度也有风险。”马敬仁说，还要保证公众的知情权和参与权。

　　马敬仁认为，建立“决策、执行及监督职能分离”的政府管理体制后，决策应该“慢下来”，通过听证、议政、民意调查、专家咨询、市民参与等方式，形成方案。事实上，这是一个开放式的公共权力运作过程，每一步都是集体决策、科学决策，并在这一过程中形成有效的责任机制和监督机制。

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