产粮大县如何走出财政困境

　　产粮大县如何走出财政困境

　　——与湖南省双峰县县长彭爱华的对话

　　蔡劲松 张向阳

　　编者按:我们必须直面这样一个经济现象:在工业化转型时期,产粮大县由过去的鱼米之乡和富庶之地遗憾地成为了财政穷县.这种现象在我国的中部产粮区尤为明显。为什么如此?原因多多。中国的经济转型期难免会有阵痛。怨天尤人毫无益处,关键在于如何破解这个课题,而且,中国经济的发展和三农政策的频频利好已使我们看到了解决问题的契机和前景。今日刊登本报记者与产粮大县县长的对话,听她和盘托出产粮大县的财政窘况以及解决的思考对策,希望这种来自于实践中的感受能够有助于关注这个课题的人士和读者研究和借鉴。

　　一、双峰的财政现状

　　记者:今天的这个话题不轻松,也很敏感,但却是一个让许多人关注的课题。这就是产粮大县往往是财政收入的弱县或是穷县，双峰县是否也是如此？

　　彭县长:记得我2004年刚担任县长时，县财政举步维艰，全年的一般预算收入不足1.3亿元，全县人均财力仅145元，财政供养人员人均财力为4500元，乡镇干部和教师不能按时足额发工资，到年底有的乡镇靠贷款发工资，以维持正常运转。由于农业是一个投入大、风险高，对本级财政贡献小的产业，目前，双峰县每年对农业的投入高达5000多万元，加上历年来的债务包袱，导致全县财政一直在艰难中运转。

　　双峰县成为财政穷县有这么几个原因,一是产业结构不合理;二是财政收入来源不足，经济基础脆弱;三是县级财政保障能力差，资金依赖性强。

　　从产业结构看,农业总产值占国民生产总值比重明显偏高，达到50%，远高于全省平均水平。而在工业方面,目前，双峰县百万以上税收企业只有海螺一家，无工不富,财政收入也缺乏税源。这两年,随着农业税和农业特产税的取消,尽管引进了一些企业,一般预算收入也达到了1.4亿元，但也只够发全县财政供养人员5个月的工资，人均财力也仅达到4800元，而支出却高达6亿元，本级自给能力仅占23%，其余资金全部依赖上级的转移支付。所以,我这个产粮大县的县长,是个的的确确的穷县长。

　　二、双峰县农村的基本现状

　　记者:近年来中央加大了对“三农”的投入，尤其是对种粮农民的补贴政策使农民种粮积极性有明显提高，但是，由于基础设施建设薄弱，农民的组织化程度较底，农业规模化程度还较小，农业产业化程度也较低等原因，农民的收入提高速度相比还是较慢。从双峰的实际来看，是否也存在这样的现象？

　　彭县长:中央从2004年起，连续几年下发了几个“1号文件”，运用财政补贴、减免农业税、价格调控等多种杠杆和手段，提高种粮积极性，减轻农民负担，增加农民收入。作为农业大县，这对我们来说是雪中送炭。双峰县80万农民分享到了改革的成果。但是,相比较而言,产粮大县的发展还很缓慢。2006年全县农业总产值为21.6亿元，农业增加值占GDP的比例为33.8%，农民人均年收入4265.6元，比上年增加75.09元，增长1.79%，增长幅度较慢。农村居民人均可支配收入为2930元，城镇居民人均可支配收入为6945元。从这些数据可以看出，我县农民收入与城镇居民收入的差距仍然较大。近三年来，通过国家政策支持和全县人民的共同努力，改造农村公路1423.9公里，农村交通基础设施建设已经得到基本改善。但是，水利基础设施建设还是明显滞后，农民专业合作组织还在起步阶段，农业规模化程度、产业化程度还较低。

　　记者:从实际工作的角度看，你认为如何化解和改变这种状况？

　　彭县长:从双峰的实际情况，我认为要应从三个方面努力：从政策层面和国家粮食安全的角度看,应该加大对种粮农民的补贴力度;从提高农业生产能力方面看,要加大基础设施的建设;从强农富农角度看,要加大产业化进程。

　　为什么说要继续加大对种粮农民的补贴力度呢？无粮不稳。十三亿人口的大国,必须要注重国家长期的粮食安全。但是现在有些现象必须高度警惕。今年县政府组织有关部门进行专项调研发现，全县仍有少量耕地出于抛荒状态，更为严峻的是群众普遍反映种粮比较效益太低，利润空间不大，绝大部分是50岁以上的人在家种田，有知识、懂市场、会经营的年轻人基本上不愿从事农业生产。因此,建议国家一要提高粮食收购保护价的水平，按照现有物价水平，每百斤水稻收购保护价必须确定100元以上；二要继续实施农机购置补贴项目，进一步扩大补贴范围和标准，切实减轻粮食生产的劳动强度，提高生产效率。

　　记者:为什么说要重点建设农村基础设施呢?

　　彭县长:因为现在基础设施建设的滞后是“三农”中的突出因素。农民反映强烈的是水利建设严重滞后。由于现有水利设施大部分修建于上世纪60-70年代,工程老化,灌溉效益不断萎缩，抗灾能力日趋下降。据统计，全县204座水库有99座病险库，占水库总数的46%，7.15万处山塘河坝很多淤塞、废弃、毁填现象十分严重，尤其是山塘，大部分已有20多年没有清淤整修，49条5公里以上河流没有防洪设施，3500多公里渠道只有少量进行了混凝土防渗改造，导致水库实际灌溉面积还不足设计灌溉面积的60%。作为产粮大县，迫切希望国家尽快建立和完善小型水利建设的投入补偿机制，通过财政投一点、社会捐一点、群众筹一点的方式，加快小型水利建设步伐，扭转水利建设滞后局面，提高农业综合生产能力。

　　记者:在农业产业化经营方面,你有哪些建议?

　　彭县长:我认为重点在“三抓”。一抓新型农民的培育。目前的培训，由于缺乏系统和针对性强的师资、教材、管理和补偿机制，效果不明显。因此，建议国家尽快出台行之有效的措施，确保农民培训工作落到实处。二抓农民专业合作组织的培育。国家出台了《农民专业合作组织法》，我县每年安排100万元农业发展基金，主要用于奖励和扶助专业合作组织，效果很好。全县合作组织得到了发展，民办民管民受益的农村科技合作社得到了科技部和省政府的充分肯定，被列为全国推广的三大科技服务模式之一。三抓龙头企业的培育。双峰县现有20家省、市、县农业产业化龙头企业，但我们调查发现,没有一家愿意继续扩大投资，主要原因是效益不明显，抗市场风险的能力较差。因此，国家应在工商、税收、金融及财政等方面对农业产业化龙头企业予以倾斜、扶持，特别是加大农业综合开发产业化经营项目实施力度。

　　三、关于种粮补贴与农资价格的矛盾

　　记者:国家对种粮农民的补贴对农民当然有好处，但是近年来由于种子、化肥等农业生产资料的价格上涨，又在某种程度上抵消或对冲了农民的实际利益，这种现象在双峰是否存在?

　　彭县长:这种情况确实存在，并且还有愈演愈烈之势。就双峰县而言，全县享受补贴的耕地面积共有54.2万亩，补贴总额3376.7万元，全县农民确实得到了实惠和好处。但是,随着化肥、农药、柴油、种子等农业生产资料价格普遍上涨，国家给种粮农民发放的补贴被抵消殆尽，从而引起农民不满、政府不安。

　　这种现象所产生的后果主要表现在三个加大：一是农资和粮食价格的剪刀差在加大;二是种粮农民增收难度在加大;三是原料、化肥生产、粮食生产、粮食价格这一市场链条的脱节程度在加大。

　　根据我县青树坪镇农户阳亮才反映，他家3口人2.1亩田，经测算,由于几种常用农资的价格均有大幅涨价,2006年为651元，2007年为841元，同比增加190元，增长29.2%，种粮农民补贴2006年每亩44.2元，2007年每亩62.3元，同比增加18.1元，增长41%，粮食平均价格去年75元/100斤，今年80元/100斤，同比增加5元，增长6.7%。从中可以看出，农资价格增长比例较粮食价格增长比例高出22.5个百分点。虽然种粮农民补贴每亩由去年44.2元增长到了今年的62.3元，但增长额完全不足以弥补剪刀差。我们在调查中发现，农民种一亩田需要化肥、农药和种子等生产成本760元，而每亩早晚两季产量最多1900斤，按均价80元/100斤计算收入为1520元，两抵后只剩差额760元，这760元只相当于现在15个工日的收入，但是要种好一亩田用15个工日是远远不够的。原料、化肥等农资产品的涨价因素可以转嫁给粮食生产者，而农民的损失却不能转嫁给第三者，只能由农民“自作自受”了，这实在有悖市场经济规律。

　　记者:那么,你认为应该怎样改变这种局面？

　　彭县长:我认为要有效解决这一问题，必须从几个方面下功夫：一是加强农资价格宏观调控与监管，实行限价政策并大力减少农资产品的中间流转环节。二是对农业基础设施建设加大资金投入，增强其使用功能和效应，减少农业生产成本。三是引入农业保险机制。如双峰县2007年对全县54.2万亩农田由县乡两级政府投入农业保险金729.4万元，最高保额达1.3亿元，为缓解农资涨价和粮食贱价等诸多矛盾起到了一定的作用。四是应当把现代企业制度引入到农村，建立起现代农业制度，如在农村建立农业合作社、农业产业基地、农业协会和农产品公司等组织，用现代农业制度加以规范管理，这样就能够在一定程度上统一农资进价，统一农产品售价，以此可以缓解农资公司和粮食收购部门的涨价与卡价，有效保护农民自身的合法利益。

　　四、关于资金需求的矛盾

　　记者:粮食大县往往又是人口大县，随着近年来中央政策的要求，对农村社会公共事业和农村社会保障的推行，对于财政穷县来说，有些配套的资金跟不上，资金需求矛盾在加大，这种现象的产生，对粮食大县未来的发展将产生不利。双峰是否也存在？你作为县长，从实际的调研角度看，觉得应该怎么解决？

　　彭县长:双峰县同样存在这种情况。从双峰县的情况来看，主要的配套资金项目有：义务教育保障机制的配套，农村合作医疗的配套、最低生活保障的配套、计划生育奖励扶助的配套、农村基础设施建设项目的配套等，全年共需配套资金4000多万元，这对于我县来说，确实处于两难境地。一方面，一些基础设施项目和关乎民众切身利益的问题急待解决，需要财政有更大的投入，这就离不开上级的支持；另一方面，面对巨额的配套资金，县级财政确实难以承受。例如，去年我县的燕宵水库的除险加固工程列入国债项目，下达项目资金826万元，经专业评审，完成此项目需要资金1700万元，要求县级配套资金就高达874万元，显然，县财政无力承担。

　　因此我个人认为，配套资金要结合地方的实际情况，分类对待，区别经济发达与落后地区，区别贫困县与非贫困县，区别重要与一般项目，要充分考虑“老、少、边、穷”地区的财政困难，特别是产粮大县的农业基础设施项目的资金配套，应予以取消，确保国家粮食安全。其他项目也应降低配套比例，减少配套数额，从而减轻产粮大县的财政负担。

　　记者:产粮大县的资金需求矛盾是客观事实,但是另一方面,这几年随着中央转移支付力度的加大和对三农投入也在逐年增多,这是否也意味着另一个问题,即资金使用效益的问题.你觉得从支农资金使用效益方面,还存在哪些问题,应该怎样解决?

　　彭县长:确实,在加大投入的同时,也存在提高资金使用效益的问题。我觉得在支农资金的投入和使用方面,关键在于加大整合力度。双峰作为农业大县，每年都有支农项目资金近亿元，但是由于支农资金分管部门多，使用分散，难以形成合力。因此要建立资金由财政部门归口管理，相关部门负责项目管理的支农资金整合机制。像农业综合开发资金就可以发挥支农资金整合的平台作用。我们双峰县在湖南省是一个资金数额较大的项目县，每年都有项目资金1000多万元，到2008年，加上亚行贷款，项目资金可达3000多万元，它的资金性质与我们进行新农村建设的基础设施建设所需的求的资金比较相符。针对这一情况，我们在申报项目时，把试点村列入项目区，同时捆绑劳动力转移培训、新农村建设资金、农业项目资金等少数存量的支农资金进行整合，集中起来解决新农村建设中资金少的问题。

　　五、关于财政转移支付

　　记者:近年来中央从粮食安全的战略高度加大了对产粮大县的转移支付，对改善产粮大县的财政状况起了重要的促进作用，但是，由于更多的是专项转移支付，而不是一般转移支付或财力性转移支付，你觉得从产粮大县的实际出发，应该怎样完善转移支付机制？

　　彭县长:中央加大了对产粮大县的转移支付，确实在很大程度上缓解了像我们这样的产粮大县的财政压力，促进了县域经济的发展，但是，我认为目前转移支付机制还有待进一步完善。

　　我认为,要完善转移支付机制,首先要在保证对产粮大县一般性转移支付的同时，要根据粮食播种面积和单产的情况，设立奖励系数，建立稳定的增长机制。像双峰县,作为全国商品粮基地县，每年提供商品粮达20多万吨，为国家做出了巨大贡献，因此国家既要保证粮食生产安全，还应保证产粮大县的正常运转，这就需要加大对产粮大县的转移支付。

　　在此基础上,还要完善一般性转移支付的计算方法。因为随着财政资金管理范围的扩大，财政资金的使用涉及的范围也在扩大，如农村合作医疗、村干部报酬、五保户供养、农村义务教育、计划生育奖励扶助、新农村建设等都要县财政负担经费，而现在一般转移支付的计算标准只包含该地人员经费标准支出和该地公用经费标准支出，显然已不适应地方财政支出的范围。

　　此外,应根据地区间经济、财力的不平衡程度和公共服务水平等动态指数，设置均等化转移支付制度，这样就可以从体制上遏制地区差距拉大的趋势。同时，在设置转移支付项目、确定资金比例和选择计算方式上，也应该考虑使财政转移支付制度体现均等化的政策和意图，比如根据农业大县财政供养人员人均财力状况安排转移支付资金，确保产粮大县人均财力达到全国的平均水平。如我县2007年财政预算内财力为5个亿，扣除法律、法规规定的专项支出后，实际可安排人员工资和公用经费的财力为4.5亿元，财政供养人员人均可用财力仅1.5万元，远低于经济发达地区的人均财力。

　　我还建议将公务员调资后形成的新增附加纳入转移支付的范围。2007年我县新增工资7500万元，虽然全都是上级转移支付，但按我县的预算标准(医疗保险6%、住房公积金5%，福利费3%，工会经费2%)，县级财政负担的新增附加就高达1200万元，占全年一般预算收入的8%。

　　从支持产粮大县的角度看,我建议要将向农民收取的水费纳入转移支付的范围。近几年来，中央对种粮农民进行补贴，让农民共享公共财政的阳光。就我县而言，向农民收费的唯一项目是收取水费，为进一步减轻农民负担，调动种粮农民的生产积极性，建议国家对水库安排专项转移支付资金，以保证农业用水安全。

　　六、关于产粮大县的新农村建设

　　记者:在产粮大县的新农村建设中，因为人口多,财力弱等原因,你觉得现阶段应该从哪些方面着手？

　　彭县长:我认为，产粮大县的新农村建设,是个系统工程,从现阶段看,要向农业内部深挖潜力，也要向农业外部拓宽增收渠道。这就需要实施好“三大模式”。一是合作社带动模式。如双峰县,依托全县2870户农村致富带头人、310个农民专业合作经济组织的示范和带动，引导农民进行产业结构调整，形成一村一品的产业格局。二是龙头拉动模式。像双峰县,就要做大做强215家农产品加工企业，特别是20家农业产业化龙头企业，引导农户与企业对接，实现“企农双赢”。三是劳务经济推动模式。这就要加强阳光工程培训，多渠道扩大农村劳动力转移就业，切实维护农民工权益，做到培训一批，输出一批，致富一批，实现外出挣钱，回乡创业，建设家乡的目标。

　　记者:由于人口多,基础弱,产粮大县的新农村建设中,你认为最迫切的,也就是说“切入点”在哪里?

　　彭县长:我认为关键是要从切实解决好群众最直接、最关心、最现实的问题入手。近年来，我们按照有利生产、节约用地的原则，量力而行，尽力而为，加大了农村基础设施建设力度。仅2007年，全县共硬化乡村公路420公里，新建户用沼气池2000口，完成各类水电水利工程1.6万处，提高了农业生产能力，改善了农民的生产生活环境。同时，着力解决群众最直接、最关心、最现实的“看病难”、“上学难”的问题。我们县新型农村合作医疗参合率达到了90%，全面启动城乡大病医疗救助，对农村义务教育阶段学生免收学杂费，并建立健全了未成年五保对象接受义务教育的长效机制，五保供养、残疾人事业和扶贫开发等涉及弱势群体切身利益的社会事业都在开展，农民就很满意。

　　同时,新农村建设中要发挥农民群众的主观能动性。像我县新农村建设的几个试点村，如蛇形山镇南塘村、梓门桥镇白山村、三塘铺镇大云村，所有的建设项目都是在群众自觉自愿的基础上确定下来的，项目进展非常顺利，效益也明显。像我县的财政状况，不可能拿出太多的资金投入到每个村、每个组，只有调动群众的主动性、积极性和能动性，才能加快新农村建设步伐，政府投入的资金才能起到“四两拔千斤”的效果。

　　记者:你觉得产粮大县的新农村建设应该有哪些特色?

　　彭县长:我觉得产粮大县建设新农村可以根据因地制宜、各具特色的原则，走人与自然和谐发展道路，着力建设一批小康村、生态村、和谐村。在这方面，政府目前重点要做好村庄规划工作。我们县有一个“生态立县”的发展战略，要在近几年内，对全县898个行政村都编制好村庄规划，严格基本农田保护，调整村庄生产布局，大力发展生态农业，着力抓好污染整治，切实打造和维护好“山青水秀空气新”这张不可多得的名片。

　　当然,对产粮大县来说,新农村建设最缺乏的是资金。我们有一个调查,我县新农村建设的17个示范村中，仅有南塘村年集体收入在100万元以上，年集体收入10万元以上的村只有2个，其他村的集体收入大多在1-2万元，少数村的收入仅有几千元。试点村进行基础设施建设需要大量的资金，我们调查发现,仅完成“清垃圾、清污泥、清路障、改建灶台、改建厕所、改建自来水、改建村道”为主要内容的“三清四改”一项，平均每户需投入8000元，按每个村200户计算，需要资金160万元。作为粮食生产和生猪养殖大县，我们希望上级财政部门能够设立产粮大县新农村建设专项资金，并尽快出台“三清四改”、空心房治理、农村基础设施建设等方面的以奖代投、以奖代补政策。同时，我们也希望上级有关主管部门应尽快出台国土征用、村居规划、村容整治等诸多方面的配套政策和实施细则，做到有章可循，为新农村建设提供坚强保证。

　　中央财政对产粮大县的奖励政策

　　据记者从财政部相关部门了解到,从2005年开始,中央财政对产粮大县实施奖励政策,是中央财政”三奖一补”政策的重要组成部分。

　　据统计,2005年中央财政对产粮大县投入的奖励资金为55亿元,2006年为85亿元,2007年达到125亿元。三年来,中央财政共安排奖励资金265亿元。这些奖励政策的实施,有效缓解了产粮大县的财政困难,激发了产粮大县重农抓粮的积极性。

　　中央财政对产粮大县实施奖励政策，主要有3条：一是奖励资金直接拨付到县；二是奖励资金作为一般性财力补助，由县财政统筹安排使用。奖励资金不得违规购买、更新小汽车，不得新建办公楼、培训中心，不得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”、“形象工程”等；三是奖励入围县一定3年，动态监管。奖励范围是：1998年至2002年5年平均粮食产量大于2亿公斤、且商品量大于500万公斤的县。此外，考虑到一些县尽管达不到上述条件，但对区域内的粮食安全起着重要作用，对粮食供求产生重大影响，也纳入奖励范围。

　　对产粮大县的奖励,主要是为保障粮食安全，是保障国家社会稳定和经济运行的一个战略任务。而中央财政对产粮大县奖励资金的投入,主要用于产粮大县农村公共事业建设和农业基础设施建设,以及弥补干部职工及教师工资等县乡基本支出,解决了很多县以前“该干、想干而无力干的事”。

　　国家持续对产粮大县的奖励政策,实实在在让粮食主产区感到了国家的政策倾斜与支持,调动了地方政府抓粮食生产的积极性,也为他们走出财政困境带来了新希望。 (蔡劲松)

　　背景

　　双峰县地处湘中腹地，丘陵地貌，历代名人辈出，是晚清重臣曾国藩故里，中华女杰秋瑾的故乡，农耕文化的发轫地。同时也是一个典型的农业大县，工业弱县，财政穷县。全县人口90万，其中农业人口近80万，财政供养人员29000多人，2005年全县人均财力位列湖南省第88位，被列为全国财政贫困县，2007年列入了比照西部大开发政策实施县。全县现有粮食播种面积130万亩，以水稻生产为主，年产稳定在60万吨左右，是湖南省优质稻米产业化开发基地，全国商品粮基地县。1995年、2003年、2004年和2006年四次被评为“全国粮食生产先进县”。为稳定粮食市场，保障国家粮食安全做出了重大的贡献。