城乡统筹改革双城记：成渝路径选择

　　成都报道 本报记者 吴红缨

　　12月7日，又一批重庆学者到成都三圣乡调研。三圣乡是成都土地流转的成功典范，也是城乡统筹综合配套改革的先行者。

　　今年6月，随着成渝两市被国务院确定为城乡统筹综改试验区，一系列的试点改革，在两地陆续开展。

　　这场开展于西部的大规模探索，因两市自然条件、发展水平和行政体制的差异，路径有所区别，但其实殊途同归。

　　“正是这种差异性，有望为中国求解‘三农’问题，提供不同的参考样本。”西南交大教授戴宾说。12月6日，重庆工商大学与西南交大共同举办了一场名为“成渝地区城乡统筹与区域合作研讨会”。

　　不同的路径

　　成渝两地上报国务院的城乡统筹综改方案，即将揭晓，尽管目前两市政府官员都对方案细则三缄其口，但其大体轮廓已显山露水。

　　据重庆市政府在11月20日出台的<重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见>，重庆拟用13年时间，及在2020年，达到城镇化率超过70%，城乡居民收入差距缩小到2.5∶1，基本解决统筹城乡发展的体制障碍和制度缺失。

　　而成都在今年7月提出的试验区建设的目标，较重庆标准要高。成都计划用10年时间，使工业集中度达到80%，城市化率达到70%，土地规模经营率达到75%，现代城市和现代农村和谐交融的新型城市形态初步形成，城乡差距明显缩小，农民人均年收入增长10%以上，城乡居民收入比缩小到2∶1。

　　“虽然两市都存在二元化结构的矛盾，但重庆的城乡统筹改革是渐进式的，成都则走的是城乡一体化，整体推进的道路。”重庆工商大学校长王崇举说。

　　这是由于两地市情差异而决定。具体而言，重庆为省级架构，是一个大城市带大农村格局。目前重庆的城市化率是46.7%，若以户籍人口计，则城市化率只有24.3%。同时，重庆还有带动库区的繁荣稳定的重担。

　　成都的自然条件、资源禀赋等，较重庆要优越，全市幅员1.24万平方公里，总人口约1100万，仅600万农业人口，其经济总量占整个四川省的1/3左右，城市带动力很强，是大城市带小农村。

　　“与成都比较，起点不同，重庆负担更重，改革也更艰难。”王崇举说，“像三圣乡模式，重庆就不可复制，它背后有地方政府财力的大力支持。”

　　基于这样的背景，成渝两市在统筹城乡的路径选择上，必然有所区别。

　　重庆是以农民工为重点突破口，通过打造“一小时经济圈”，增强大城市辐射力，促进农民工在主城、区县城、小城镇三级合理分布，以减少渝东北的人口、资源压力。

　　今年9月，由国务院批复<重庆市城乡总体规划(2007-2020年)>文件，“一圈两翼”战略获得中央肯定。按照这个规划，今后重庆将有400万-500万农民工转移至“一小时经济圈”。

　　成都则提出了“全域成都”概念。四川省社科院区域所所长刘世庆介绍说，“全域成都”的核心内容是统一规划和建设成都0.24万平方公里市域，目前“全域成都”最大手笔，是该市政府拟投资千亿元，在全市范围形成快速度、大容量、多方式的城市交通走廊。

　　此外，由于成都从2003年起就推行城乡一体化，已积累一定经验。如为官方所首肯的是“三集中”，即工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向集中居住区集中，与之相联动的，是土地整理、财政支农方式、经营组织创新、社区建设、产业体系建设、管理体制创新的实践。

　　成都市委宣传部一位官员对记者表示，“三集中”模式已经比较成熟，下一步会在全市范围推广。

　　“成都面临的是新阶段新的矛盾，重庆则不能一蹴而就，需要设计大量过渡性制度。”刘世庆说。

　　共同的矛盾

　　虽然成渝两地城乡发展程度，路径有差异，但在具体探索中，都会面对一些共同的矛盾。这次研讨会上，学界和基层政府官员们议论最多的是土地的流转。

　　现在两市的改革普遍以农民土地为突破口——通过土地流转，走农业集中规模化经营道路。

　　王崇举称，现在成渝都在探索农村建设用地指标减少与城镇建设用地指标挂钩的土地整理方式，当中涉及的问题，是农用地转为非农用地的界限、数量、规模未经科学的测算，对农民退出宅基地、承包地的程序，以及何为农民自愿的标准，目前的操作都不完善。

　　在这次学者们考察点之一，成都新津市在建的农业博览园，由华西希望集团投资3个亿。其中就涉及到2个镇、4个村、14个队的整体搬迁，近3000亩耕地、荒地、林地的整体流转。

　　王崇举认为，“希望集团属于有实力的企业，可望保障将土地出租农民的利益。但这样大规模的流转，如无规划，就有忧患存在。”

　　关于流转土地的经营，目前基层的实践，多采取将土地租赁给公司或投资者的方式来解决，农民获得租金和打工收入。风险则在于无人能保证公司能长期稳定经营，一旦出现产业链断裂，农民的收益就难得到保证。

　　西南交通大学雷晓明副教授认为，由于农业产业的特点，家庭经营规模，仍然具有强大的生命力，由集体集中经营，或公司直接经营第一产业，并不一定保证其收益就能超过家庭经营。

　　四川省社科院研究员陈武元担忧的则是，由于粮食生产不能带来效益，流转的耕地，大都改变用途，用于花卉、果树等经济作物的种植，这使得粮食安全难以保障。

　　与土地流转密切相关的，是重庆和成都政府，为促进土地流转规模，正在推行减少农村净人口的“农民市民

　　但成都市政府研究室主任邓立新表示，农民的社会保障，就业等基本问题，还未能做到稳定地解决，土地流转不宜操之过急。有人提出，城市化率达到50%是农民进城的拐点，邓立新认为，这要看城市准备好没有，地区经济实力如何，政府能不能提供充分的就业岗位?

　　“中国土地的家庭承包制度，最大作用是维持社会稳定，如果大面积改变农村经济结构，将农民迁往城市，一旦城市不能提供就业，就易出现贫民窟，从而影响到整个社会的稳定，这是重庆和成都政府都应谨慎的。”陈武元说。

　　邓比较认可土地出股的方式。他肯定了邛崃市汤营村，由农民以土地承包权、现金、集体土地股权和政府性公司共同投入，设立的农业股份有限公司的操作模式。——“这种方式既保留了农民对土地占有地权，又赋予土地资本特征，保存了农民生存的根本。”邓立新说。

　　但这种模式的矛盾是如何建立一个完善的土地退出机制。邓表示，成都正在研究这个问题。