江苏灌云乡镇扩权实验

　　张延龙

　　县城的中心立着一座古装老人的雕像，拱手而立，气度雍然。那是伊尹——商朝的第一位宰相，也是史书记载的中国第一位名相。自古灌云境内就土地肥沃，河网密布，盛产鱼米，素有“苏北小江南”之美誉。“灌云是农业大县”，一位灌云官员如是介绍。当地没有什么成规模的产业——过去的几年里，灌云一度是江苏最穷的县。

　　穷则思变，现在，一项看似“逆潮流”的实验正在这个古代明相故乡进行。与精简乡镇机构职能的主流观点相反，灌云尝试着将许多县级政府权力下放，让乡镇“扩权放活”。

　　缘起

　　“上个月才最终定下来，灌云做的是财权、事权、人权的全面下放。”中共灌云县委常委、县委办主任汪辉说。接受采访时，汪辉手里始终捏着一份文件，这份10月15日才最终形成的《中共灌云县委、灌云县人民政府关于进一步扩大乡镇管理权限，增强乡镇发展活力的意见》被当地政府谨慎地标以“暂行”，尽管之前灌云就已经进行了一年有余的摸索探讨。

　　汪辉说：“苏北地区乡镇占大头，县域经济的发展如果没有乡镇的发展，难度非常大。”当地政府认为，要实现县域经济的发展，首先要壮大乡镇，而要推动乡镇经济发展、带动他们发展的积极性，首先应当扩权。

　　“有一次党校的老师跟我们开玩笑，说乡镇现在是‘芝麻大的官，巴掌大的权，天大的责任’，对我们触动很大，应该把乡镇解脱出来，逐步放开、搞活。”汪辉说。从去年开始，牵扯到灌云各乡镇、县级管理部门的座谈会开始分别召开，而这些座谈会的主题却又不尽相同，“对于乡镇座谈会，我们问：你们要发展，需要把哪些权力下放给你们？对于县一级的管理部门，我们开会讨论他们的哪些权力可以下放。到今天形成这个文件，是实践中形成的东西。”

　　2007年7月，时任中共江苏省委书记的李源潮在中共江苏省委办公厅快报中看到灌云“扩权强乡”的信息，他随后做了批示：“扩权强乡很有意义，请研究室调查一下。”当时“快报”中有关“扩权强乡”的内容介绍说，灌云充分赋予乡镇分配权、发展权、主动权，只是现在形成文件的一个雏形。之后，江苏省委研究室派了庞大的专家组，其中包括5名处长，前往灌云进行调研，中共连云港市委办委派调研组进行了调查。

　　如果说在之前的摸索探讨中，当地政府还有政策风险的担忧，江苏省和连云港市的调研报道无疑给灌云吃了定心丸——来自各个方面的反馈基本都是正面的。统计显示，2006年和2007年上半年，灌云乡镇财政收入分别为1.64亿元、2.09亿元，同比分别增长77.8%、149%，并在2006年就有13个乡镇实现了收支有余。而在2005年底，灌云在江苏各县综合排名还名列倒数第一，当地一位官员告诉记者，“今年灌云的综合排名能上升4个位置”。

　　实验

　　在前往灌云的路上，一位连云港出租车司机对记者说：“灌云人很懒”，他又补充了一句，“这几年好了些”。经济发展的滞后显然不能归结于一个“懒”字，在当地县府部门的一位官员看来，这多多少少存有体制的原因，“现在乡镇发展的主动性很高，都想发展，但实际来看，政府调控的能力越来越弱，手段越来越少，越来越多的部门被垂直掉，作为一级政府的能力很弱，但乡镇承担的责任还是很大，上面的要求很高，这是不对等的，也是很大的瓶颈制约因素”。

　　于是，此次灌云改革集中于 “还权、放权、授权”三种途径，所谓“还权”，即将原来属于乡镇的被县级部门收上来的权力还给乡镇；“放权”，就是将县级部门可以下放的管理权力放给乡镇；“授权”，就是将不能下放、县级部门无暇顾及，但乡镇发展又确实需要的权力，由县级部门授权委托乡镇执行。而主要涉及的权力，则包括了乡镇的发展决策自主权、财政相对独立权、资源支配使用权、项目直接报批权、收益分配优先权、信访问题扎口处理权、下延部分行政执法权、干部人事调配权等八个方面。

　　“其核心内容是乡镇的‘自主’和县级政府向乡镇‘让利’。”灌云一位乡镇官员说。

　　在服从全县总体规划的前提下，灌云的乡镇可以自行编制区域性发展规划、制定鼓励发展优惠政策、依法自行运作小城镇改造和存量土地利用等。而对乡镇新上符合国家产业政策的工业项目和基础设施建设、小城镇改造等工程项目，则要求县职能部门 “见章盖章”，“乡镇直报上级部门审批”。

　　更多的优惠体现在“让利”方面，按照文件，乡镇在县经济开发区新办项目产生的经济指标归乡镇列统，税收归乡镇所有；县城规划区以外的乡镇进行小城镇建设、

房地产开发等运作收益、建设规费70%归乡镇，用于基础设施建设；赋予财政相对独立权。完善“乡财县管”管理体制，财力和资金调度向乡镇倾斜，乡镇财政收入超任务所形成的财力全部归乡镇，并由其自主增加财政预算，自行安排财政支出。

　　目前中国乡镇一级政府财政的管理模式是“乡财县管”，这被不少人认为是“捆住乡镇手脚”，乡镇每办理一笔资金，要在多人手中传递和审核，灌云则规定，对乡镇完成财税任务的超收部分，全部归乡镇所有，并根据财政增长幅度按一定比例增加乡镇财政支出预算。

　　“我们今年在基础设施建设上的投资有1000多万，过去根本没钱这样做。”中共灌云县委常委、东王集乡党委书记王庆家告诉本报，在他看来，扩权的最大变化是乡镇的思路拓宽很多，“现在做事情比较主动”。

　　乡镇的人事权也做到了一定程度的下放，“乡镇的责任十分重大，但许多权力都被上收，如乡镇‘七站八所’都实行垂直管理，乡镇担责却无权管人管事。”王庆家说。现在灌云对中层干部，乡镇党委有决定权，对科级干部，乡镇有建议权和主导权，“原则上按照乡镇党委的意见办”。2006年，灌云一个乡镇党委书记调到其他地区，在该镇领导班子配备上灌云县委充分尊重了该镇党委的主导意见，将镇长重用为党委书记。

　　而这一系列政策，对乡镇财政增长最核心的内容，即促进了乡镇招商引资的积极性，“乡镇现在引来的企业和项目，都可以放在县级开发区，但税收还是归乡镇，这样一来乡镇的积极性比往年提高了很多，有的乡镇现在一个项目一年税收就超过过去几十年的发展，今年灌云全县80%的项目都是乡镇引来的。”汪辉说，“有了钱，乡镇就能进一步改善环境，发展经济。”

　　与此同时，灌云对政府工作人员还实行了所谓的“三三制”，意即1/3的政府工作人员外出招商，1/3的人员日常办公，1/3的人员到农村、乡镇去服务新农村建设。结果发现，政府部门的工作效率也并没有因此受到影响。王庆家向本报介绍道：“现在是乡镇政府增权不增人，并没有增加人员编制，不会增加人事开支，是乡镇权力的回归。”

　　改革

　　“不能保证实验的内容全是对的，有八九分的东西对，就很好了，我们就应该继续走下去。”汪辉说。事实上，对于乡镇机构改革的方向不仅一直是学界争论的热点，在不同地区的政府之间，意见也莫衷一是。重庆曾宣称将逐渐撤消乡镇政府，但在浙江，一些乡镇的权力则正逐渐壮大，越来越多地发挥经济建设和规划区域经济发展的能力。

　　中国的乡镇政府基本上是在1984-1985年间恢复重建的。20多年时间，曾进行过数次乡镇机构改革，一般都采取精简机构、裁减人员的做法。但是，在每次“精减”之后，又会出现新的乡镇机构膨胀。从总的情况来看，我国已有的农村乡镇机构改革主要是作为税费改革的配套措施推行的，各地改革的直接目的是为了减轻财政负担，因此，以往改革的主线是减人、减事、减支出。

　　中国历史上的地方治政，一向推崇汉朝，所谓“两汉吏治，永为后世称美”，即为设置扁平化，地方享有相对自主权的行政体制。目前社会的主流观点是：机构改革的方向应该是“扁平式”结构，做法即省直管县，精简乡镇甚至撤消。

　　而学术界的观点则更是包括了“取消论”、“保留论”、“自治论”。

　　中央政府最近提出的关于乡镇改革的方向和目标定位是，“建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，提高整个社会的管理和服务水平。”概括之就是，建立服务型和法制政府。

　　“我是赞成‘取消论’的观点的。”汪辉认为扩权强乡只是目前的权宜之计，乡镇最终是要取消的，“从长远来看，乡镇一级的政府确实应当转变职能，建设服务型政府，在农民自治组织强化到一定程度后可以逐渐弱化，甚至逐渐取消，但现有的实际情况却是，中国相当大部分的乡镇仍需要承担相当的经济建设责任，现在谈这个问题为时尚早”。

　　虽然灌云扩权强乡的实验得到了上级部门的认可，并得以推行下去，但是在江苏官方对于灌云实验的调研报告中，执笔人仍然不无忧虑地写道：“扩权强乡的过程，就是乡镇增权增力的过程，如果不深化乡镇综合配套改革，增加的权力就易被‘异化’，其所产生的积极效应就会被抵消。”

　　来源：经济观察报网