土地流转广东样本：博弈土地财富流向

　　黄树辉

　　“实际上，到目前为止，在我们这里办理农村集体建设用地流转备案的情况非常少。”作为本辖区农村集体非农建设用地使用权流转的管理部门，佛山市国土资源局南海分局土地市场管理科向《第一财经日报》回馈了这样一个信息。

　　2005年6月，广东省人民政府以“政府令”的形式正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定农村集体建设用地可以与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场，在全国开创了以法规形式规范集体建设用地使用权流转管理的先河。

　　集体建设用地流转仍受制于土地政策

　　2001年10月，顺德被确定为全国集体建设用地使用权流转试点地区。2002年底，试点工作顺利完成并得到国家有关部门的肯定和验收通过，成为广东改革农村集体建设用地使用权的“蓝本”。

　　佛山市国土资源局顺德分局的有关负责人在接受本报采访时表示：“我们一直在负责这项工作，但至今并没有太大的突破。”

　　广东省人民政府发展研究中心农村研究处处长田晓霞也向记者表示：“在具体操作过程中，政策执行的效果与政策初衷仍有一定差距，农村集体建设用地并不能完全实现与国有土地‘同地、同价、同权’。”

　　对于这一现状，顺德国土分局的该负责人称，与完善的国有土地管理体制相比，农村集体建设用地的管理方式仍过于松散，其权利主体的多样性和复杂性，往往给土地流转造成诸多障碍。

　　“集体土地还有一个不确定性因素，国家征收的时候，你还必须交给国家。因此，两种权利是不可能完全实现平等。”该人士说。

　　顺德农业局政策法规科负责人丁跃伟则认为：“集体建设用地流转情况稀少，是因为农村集体建设用地使用权的流转在根本上仍要受制于国家的土地管理政策。”

　　广东省国土资源厅向本报提供的一份资料中也显示，集体建设用地使用权流转要符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。要防止随意修改和突破土地利用总体规划的现象发生，严禁不符合土地利用总体规划而发生流转。

　　丁跃伟同时表示，集体建设用地的流转开发会直接涉及到土地的开发指标问题。根据广东省政协今年6月的一份调研报告，目前广东省关于土地利用的主要控制性指标都已被突破。按照总体规划，到2010年广东建设用地控制规模是2373.9万亩，现在实际已达到2629.2万亩；耕地保有量目标是4886.4万亩，目前已下降至4323.8万亩。

　　“土地开发指标本来就捉襟见肘，在尚不能满足本地工业发展需要的情况下，能分配到农村集体用地方面的指标就更加有限。”丁跃伟如是说。

　　农民更倾向于土地出租

　　今年初，广东省社会科学院宏观经济研究所曾到佛山南海做过土地流转问题的专题调研。该所副研究员孙建向《第一财经日报》表示，当时广东省农村集体建设用地使用权流转政策的出台，在更大程度上是为了处理集体建设用地的历史遗留问题。

　　据广东省国土资源厅的统计，当时珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，而在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20%。

　　孙建表示，政策的出台使大量存在的私下土地流转合法化，从地下状态走向公开化、有序化，但在进一步的土地开发过程中，采用流转方式开发的情况则非常有限。

　　“除了土地政策的桎梏因素外，目前珠三角的农民更倾向于土地出租，而不是一次性流转出让，除非是出让价格非常客观或政府强制征地，毕竟土地的升值预期在不断增强，出租可以获得更高的收益。”孙建说。

　　实际上，珠三角地区农民的这一客观利益诉求，已难以避免地导致“以租代征”情况的不断出现。根据广州市土地执法“百日行动”的统计数据，截至10月10日，广州市共发现“以租代征”违法案件324宗，占据了土地违法案件的多数。

　　今年10月下旬，广东省农村土地突出问题专项治理领导小组派出督导组，对重点地区、重点环节进行督促检查，重点检查农村土地承包、农村土地问题信访、农村土地征占等问题。

　　不过，对于广东省集体建设用地使用权流转政策的实施效果，广东省国土资源厅并没有向本报作出正面回应。

　　根据今年1月份召开的在广东省集体建设用地使用权流转工作会议的资料，2006年广东省农村建设用地使用权转让23200多亩，2100多宗，约每宗10多亩，总价款20多亿元人民币，即每亩地价近100万元人民币。

　　广东省国土资源厅在会上表示，当前集体建设用地流转的阻力是社会认识不够，投资企业、土地所有者(农村集体)、经济领域相关部门等社会各界对这项工作不太了解，一些金融机构仍心存疑虑，并未接受。此外，仍缺乏国家法律的支撑，相关的配套政策不完善。

　　按照计划，广东省国土资源厅于今年上半年将完成集体建设用地基准地价的试点，下半年全省全面开展制订工作，为集体建设用地使用权交易价格提供指导，并在年底前全面完成集体土地登记发证工作。

　　宅基地上市流转尚无时间表

　　无论如何，广东关于农村集体建设用地的制度变革，对广东乃至全国的土地管理制度都产生了深远影响。

　　广东省副省长林木声在广东省集体建设用地使用权流转工作会议发言称，它创新了土地管理制度，促进了统一、规范、有序、两种所有制一体化的土地市场体系的建立和完善，并强化了对农村集体土地的统一规范管理。

　　在今年2月初召开的广东省“两会”期间，广东省国土资源厅原厅长林浩坤向媒体透露，由该部门草拟的《关于加强农村宅基地管理的通知》(下称“通知”)已上报广东省政府审批。此举，再一次引发社会的激烈讨论。

　　不过，至今该通知仍未通过广东省政府的审批。广东省国土资源厅向本报表示，何时能通过审批，现在仍是未知。

　　据了解，该通知提及，在“一户一宅”原则的前提下，广东农民合法的宅基地可上市流转，农民也将因此分享土地出租、出卖、出让获得的利益。对现有的农村宅基地和农村住宅，应依照规定完善确权及登记发证手续，其中明确权属、登记发证的农村住宅可以转让、出租、抵押，但不得改变住宅用途。

　　对此，孙建副研究员表示，实际上该文件是对《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的补充，从广东启动集体建设用地流转时便已开始酝酿，后因争议过大而一度搁浅。

　　孙建认为，与农村集体建设用地使用权流转管理办法相比，农民合法宅基地的上市流转进一步触及到农民的个体利益。而据她的调研，目前这种农民与城市居民私下或公开出让、出租宅基地使用权的情况早已不是什么新鲜事物，而是一种普遍现象。

　　实际上，正如当初农村集体建设用地的私下流转一样，广东宅基地上市流转主要集中在珠三角地区，因为随着城市地价的上升，这些宅基地的潜在价值预期也在升高，更容易得到市场的认同。

　　“由于情况复杂，珠三角很多宅基地的产权都很难界定，利益关系更是错综复杂。”孙建说。

　　随着近年来

房地产市场价格的不断飙升，很多农民已开始转变了价值判断，很多人更愿意出租而不是出售宅基地。他们或将自己手中的宅基地使用权及其附在其上的建筑物通过各种形式出租，或在宅基地上建造房屋对外租赁，从而获得长期的稳定收益。

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