上海酝酿财政体制变革 力推镇财区管试点

　　上海报道　本报记者　周扬　实习记者　陈捷

　　上海的财政体制正在酝酿新一轮变革。

　　记者从上海财税部门获悉，“镇财区管”试点已经在上海4个区县的12个乡镇推行。这项改革旨在规范基层政府的收支行为，将镇级财政的部分职权交由区县管理和监督，实现财权上收。

　　“镇财区管”的原形是“乡财县管”——2003年由安徽省率先试行，在财政部的推动下，全国已有28个省区实施了乡财县管改革。

　　上海的试点带有显著的地方特色，“镇财区管”并没有照搬外省的模式。

　　试点的五项措施

　　今年3月，上海市财政局下发＜完善上海区县以下财政体制的指导性意见＞，标志着“镇财区管”试点的开始。金山区、奉贤区、南汇区、崇明县被选为试点区县。

　　据南汇区财政局办公室工作人员介绍，该区选择了两种类型的乡镇进行试点：康桥镇是比较富的镇，六灶镇和老港镇相对比较穷，“通过不同类型试点看效果，如果试点成功，会继续推广到其他乡镇。”

　　崇明县则选择了人均财力低于全县平均水平的五个乡镇为试点单位。

　　上海财经大学公共经济与管理学院教授马国贤分析说，农业税取消后，以农业为主的乡镇主要依赖上级的财政转移支付，这类乡镇改革的阻力较小，因而率先试行。

　　镇财区管改革的主要内容分为五项：区级

　　预算编制方面，强化了区政府对乡镇预算的监督。参加试点的南汇区康桥镇财经中心主任曹豪说，“预算总会计由区财政局直接派驻乡镇，监督预算的执行。”

　　这是镇财区管最直接的一项措施，上级派驻的会计不会受到乡镇领导的干扰，从而管住了乡镇的“钱袋子”。

　　曹豪表示，改革之前，乡镇的一些支出并没有按照年初预算执行。镇财区管以后，一切将按照预算执行。

　　“账户统设”是第二项主要措施。康桥镇在乡镇撤并以后，最早有30多个财政账户，后来缩减到18个账户；镇财区管后，只剩下10个左右的财政账户，归口到区财政部门管理。

　　金山区的试点规定“镇财政资金帐户的开设，须经区财政国库管理部门核准后办理。不按规定开设的财政账户，一律撤消。”

　　第三项措施是政府统一采购。曹豪举例说，原来乡镇某部门要购置8000元的电脑，实际花费了7500元，就有500元留在了部门单位。现在由镇政府办统一到区采购中心办理，这多余的500元仍留在镇财政的账户上。

　　第四项是集中收付，康桥镇实行了工资统发。以前镇政府各部门的人员工资，先发到各个部门，然后再由各部门发到个人。现在统一由镇财政发到个人手中，减少了中间层级。“避免了因为人员调整带来的不必要支出。”曹豪说。

　　第五项“票据统管”的改革上海推行已久，各个乡镇都比较规范。崇明县的做法是，“对政府及下属事业单位的票据进行了清理，并已按要求建立统一的票据‘领、用、存’登记制度，以规范票据管理”。

　　上海市财政局在总结试点情况时认为：镇财区管“一是强化了上级财政对下级财政的监督管理；二是增强了试点乡镇的财力；三是锁定部分区县乡镇债务。”

　　专家建言改革应因地制宜

　　控制乡镇债务、缓解基层财政困难是安徽推行“乡财县管”的最初目的。国家财政部因此在全国推行，并力求2008年全面实现“乡财县管”。

　　但上海的财政实力雄厚，大部分乡镇的债务问题已得到解决。上海目前的市、区、镇三级行政管理体制与其他省份的省、市、县、乡四级体制完全不同。

　　上海财经大学教授马国贤说，浦东有些乡镇年财政收入有四五亿，多的达到七八亿元，财力超过了有些省份的县级市。

　　在此背景下，上海是否有必要进行镇财区管改革，或在多大范围内进行镇财区管成为了争议的焦点。

　　财政部2006年下发的＜关于进一步推进乡财县管工作的通知＞强调，“根据各地乡镇经济和财政情况确定乡财县管的实施范围，不搞‘一刀切’。除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇外，原则上推行乡财县管。”

　　在马国贤看来，以农业为主的乡镇推行“乡财县管”有一定的可行性，而上海的大部分乡镇承担了经济发展和建设的职能，推行镇财区管未必更有效率。

　　马国贤说，搞乡财县管的前提是，乡镇管不好自己的财政，所以委托上级来管。倘若乡镇本身就能管好，比如通过乡镇财政的公开，基层民主监督的改革管好了乡镇的财政，是否还有必要进行这样的改革？

　　十七大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，对于上海的镇财区管试点而言，必须要明确区县与乡镇的事权如何划分。

　　“只有使各级政府财力与其事权相匹配，才能使各级政府都能提供本层级上对应的公共产品和公共服务。”马国贤认为，公安、民政、教育、医疗、交通应当是从区一直管到基层的，财权如果由区里掌握，乡镇就发展成社区的概念，只承担了社区的公共服务职能。

　　从乡镇预算监督的另一个角度来说，人大才是行使监督权的真正主体。上海市人大培训工委调研员周梅燕评价说，“镇财区管改革使财政垂直管理的意图十分明显，从这个意义上讲，人大对预算的审查权力被弱化了。”

　　目前全国推行的“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，将逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架。上海的“镇财区管”试点或许能提供财政管理体制的另一种思路。

　　据财税系统人士透露，为了配合镇财区管试点的推广，上海市财政局已经在酝酿相关的激励机制。