陈益刊
财政部和中国人民银行[微博](下称“央行[微博]”)持续了十多年的国库监管权归属之争，即国库“经理”与“代理”之争，本随着新预算法出台告一段落，但近期又骤然升温，财政部和央行旗下媒体参与论战。
引爆这场争论的导火索，是6月下旬公布的《预算法实施条例(修订草案征求意见稿)》(下称《意见稿》)，它细化了双方在国库业务管理的具体职责分工。
7月底，央行旗下《金融时报》发表西藏自治区社会科学院战略研究所所长王代远的文章称，《意见稿》违反了《预算法》对央行经理国库的规定，指出了一条国库工作对财政负责的歧路。
不久后，财政部旗下《中国财经报》发表厦门大学经济学院财政系教授陈工的文章称，“经理”一词可以有太多理解和认识，央行“经理”国库应该就是充当财政资金的代理人角色。
上海财经大学中国公共财政研究院教授刘小川告诉《第一财经日报》记者，两个部门对“经理”一词理解不同。“经理”与此前的“代理”区别在于是否赋予国库监督管理权和资金运作权。“作为国库主管部门的财政部应该拥有国库监督管理权，但也应该赋予央行部分资金的运作权”。
争议再起
经过十几年争论，去年8月获通过的新预算法延续了此前央行经理国库的规定，但是也保留了“国库的支配权属于各级财政部门”。
财政部门的国库库款支配权的行使，与所谓的国库经理制有着内在的冲突。这也为此次财政部和央行“经理”国库之争埋下伏笔。
6月24日，国务院法制办公布了《意见稿》，其中第七十三条至八十三条着重谈国库管理职责，尤其是财政部和央行具体分工方面。根据国务院法制办公布的《意见稿》说明，《意见稿》由财政部起草。刘小川告诉《第一财经日报》记者，《意见稿》在国库分工方面比较充分地体现了财政部的诉求。
但上述《意见稿》有关国库方面的细则引起争议。
7月27日，王代远在《金融时报》撰文称，《意见稿》否定了《预算法》第59条关于“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”的规定，作出“国库接受财政部门监督指导，对财政负责”的“立法创新”，倒退至国库的一切组织管理事务均由财政部门一家说了算、财政部门集“会计”与“出纳”于一身的程度。
其次，王代远称，《意见稿》将国库划分为经理和办理机构，并统称其为“经办机构”，导致国家金库统一性与完整性遭到破坏。
王代远在文中表示，经理体制下，央行以国库单一账户为基础，承担“政府全部预算收入和支出”等完整业务；代理体制下，央行只负责办理财政部门“在央行开设的其中之一财政存款账户”的部门收支业务或收支业务的部分环节，央行成为国库业务“代理银行”，与作为企业身份的商业银行同阶而立，这不仅与央行作为国务院组成部门的定位不符，而且人为将单一、清晰的国库变为央行、商业银行等众多存款账户为承载的模糊国库，严重破坏了国库的单一性、完整性，不符合预算管理发展要求。
王代远表示，《意见稿》相关法规违反了《预算法》对央行经理国库的规定，背离了《预算法》中国库工作接受各级政府领导、向各级政府负责的立法精神，从根本上违反了上位法规定以及经三十年实践所反复证明的行之有效的国库管理监督制约机制。
8月1日，陈工在《中国财经报》撰文表示，关于财政部和央行国库管理职责上，新预算法已经沿用了“经理”一词，但由于中文词意太丰富，其可以有太多的理解和认识。
陈工以世界各国国库管理制度为例分析，大多数国家的国库业务都是委托央行来代理，并没有一个国家是经理的。新预算法也明确规定：国库款的支配权属于本级政府财政部门。
“因此，经理是财政部国库司的职责与权限，只有财政部门才能动用库款。央行职责主要是按财政的指令来执行，并相应进行收支核算，同时也需进行监管，但其监管的应是商业银行在代理国库业务活动中是否违法、违规，是否挪用、截留和挤占财政资金等。”陈工在文中表示。
理解不一
国库不单指央行本外币和黄金储备库的国家金库，更重要的是指具有存储保管财政资金、参与政府预算执行和财政管理、组织政府债务等一系列职能的财政存款库。近些年，我国国库库底资金常年保持3万亿元左右的规模。
去年9月，央行国库局局长刘贵生撰文称，质疑央行“经理”国库主要来自三个方面，一是认为不符合“国际惯例”。从国际上看，“无论一个国家实行何种财政体制，均明确规定由央行代理国库业务”。二是认为不符合自2001年实行财政国库管理制度改革后的实践要求。“从目前我国国库管理的模式看，财政部与央行的关系是委托代理关系”。三是认为不符合历史源起。新中国成立以后，1950年~1985年35年间一直实行的是央行代理国库制度。
面对这些质疑，最终新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策。但各方对“经理”的定义理解不同。
刘贵生在今年5月做客一档网络节目时解释，通俗地说，央行经理(国库)，什么叫经理？经理就等于办理加拒绝办理。办理就是在国家法律和有关政策规定范围内，按照财政部门的要求办理所有政府资金的入库、出库，专业术语就是收纳、划分、留解、退付和支拨。拒绝办理就是对违反国家法律规定和政策要求的有关收支业务要拒绝办理。
中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为，作为国库的央行的内部运作，肯定是自己做主的，但与财政部门之间的关系，就不宜称“经理”，而只能是“代理”。国库“经理”是在特定条件下提出的，并不符合当前实际，也与国际潮流不符合。陈工认为，央行的“经理”并不能理解成经营管理。
刘小川告诉本报记者，在新预算法修订时，曾用“央行代理国库”的表述，但是有人认为这与以前的“经理”一词相比是倒退，最终沿用了“央行经理国库”的表述。“但国库主管部门是财政部，因此国库监督管理权归财政部。”
支持财政部履行国库监督权的陈工表示，在我国，对财政活动进行监督与约束的机构是人大或审计部门，央行实施监管并没有法律依据，同时，央行也没有足够的信息与能力来实施监管。
“央行在国库活动中的职责就是负责政府账户的管理，并办理实际的收支和国债管理，充当财政资金的代理人角色，这就是定位于经理国库。”陈工称。
但支持央行履行国库监督权的西南财经大学财政税务学院教授张明近日接受采访时认为，国库监督的要义、法律精髓和制度核心还在于部门职责分工合作与权力制衡，国库通过政府收支具体执行，与财政构成相互监督制约关系。
“财政负责国家资金分配安排，国库负责存储保管和收支执行。财政分配的合法、合规性，由国库从存储收付执行环节予以监督；国库不具有分配的职能，不能擅自支配资金，对此，财政予以制约。”张明称。
杨志勇认为，只要管理信息公开透明，只要有合适的外部监督，一个部门管理的效率不见得就低于两个部门或多个部门。这同样适用于国库管理制度的选择。
事实上，央行目前也部分履行了国库监督管理权。
央行济南分行党委书记、行长金鹏辉近日撰文表示，山东国库认真履行事中监督职能，每年通过柜面监督堵住和纠正上亿元串预算级次、串预算科目、截留上级收入和违规拨款、退库等不合规业务，有力维护了预算执行的严肃性。
但由于国库集中支付采用“先支付，后清算”等原因，央行国库事中监管职能难以到位。央行副行长潘功胜7月27日在《金融时报》所撰《央行经理国库三十年回顾与思考》一文中提出，下一步央行将强化国库监督管理，加大对财政资金收支的事中监督力度，不断提升国库监督效能。
陈工在文章中称，央行没有权力把库款当做自己的资产，也不应当利用反腐败、紧缩信贷等名义干涉财政资金的用途，财政收支具体的执行由财政部门负责，具体的经办管理还是财政部门，包括资金的安排也是由财政安排，不是由央行来安排的，央行只不过是受托代理国库业务而已。而且，预算收支都是通过人大审批的，具有法律的效力，其是否违法、是否有绩效不是央行能解决的。
刘小川告诉本报记者，财政部应该允许央行有部分国库资金运作权力，这一方面是为了提高资金效率，也是为了调动央行的积极性，因为地方央行机构是事业单位，会有经济考虑。
本报记者了解到，尽管《意见稿》是由财政部起草，但最终需要由国务院法制办协调有关部门参与修改，最终《意见稿》中两部门在国库管理上如何分工还有待观察。插图/吕知晓
