11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，重点支持发展粮食规模化生产，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。

　　国务院下发该文件到底释放出哪些信号呢？

　　信号一：强化下乡资本风险管控

　　据每日经济新闻的报道，此次下发的指导意见在全国3.8亿亩耕地进入流转的大势下，再次强化风险管控。《意见》中对“加强土地流转用途管制”、“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”、重点扶持适度规模经营等环节均做出了明确规定。

　　意见要求按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。

　　农业部相关人士透露，政策制定者更倾向于扶持“让工商资本做农民做不了的事情”，而不是“让工商资本一兜儿端走”，《意见》强化了对土地用途、适度规模经营与工商资本下乡风险的管控。

　　据第一财经日报的报道，《意见》的一个鲜明特点是，在加大推进土地流转的同时更加保护农民利益，尤其是对工商资本的防范。四川省社科院副院长郭晓鸣表示，这是对过去政策系统化的梳理，明确了一些原来模糊的地方。

　　《意见》的一个鲜明特点是，在加大推进土地流转的同时更加保护农民利益，尤其是对工商资本的防范。郭晓鸣说，中央几个一号文件都谈到这个问题。这次谈得更明晰，要监管防范风险，特别是对大面积、大范围的连片集中的项目审核进行监管。

　　《意见》要求，加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制；工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。

　　报道援引郭晓鸣的话称，现在有一个“怪圈”，工商资本直接进入农业生产领域的90%是不赚钱的，但还有资本前赴后继进入。调研发现，一部分龙头企业投资农业领域的主要目标是尽可能多地获得政府的优惠政策支持，热衷打造样板、塑造典型，超越实际需求修建高标准的生产道路、现代化养殖圈舍、仓储设施和绿化工程等，占用大量耕地，其中相当部分被占耕地虽然并未变性，但实际上已很难复耕。

　　不仅如此，郭晓鸣说，大量社会资本在基层政府的鼓励下进行农地流转，使得农地向规模化经营业主流转和集中的态势不断得到强化。据调查，在新增农地流转面积中，流向规模经营业主的比重已接近三成，而在城市近郊，则有超过一半的农地流向业主。

　　《意见》规定，将加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛。

　　《意见》明确，各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准，防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。

　　《意见》亦明确指出，没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

　　信号二：土地获益经费纳入地方预算

　　据每日经济新闻的报道，此次下发的指导意见在全国3.8亿亩耕地进入流转的大势下，再次强化风险管控。《意见》中对“加强土地流转用途管制”、“加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范”、重点扶持适度规模经营等环节均做出了明确规定。

　　意见要求按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。

　　地方官员称，“大部分农村群众对土地承包权确权认识不足，需要耐心做好解释工作，这需要消耗较大的行政成本；另外还有经费问题，弄清‘四至’、做好测量都需要大量的费用，虽然中央财政给予补贴，但是依然不够，对于地方政府而言，这确实是比较大的负担。”

　　对此，政策层面此次有所呼应。根据《意见》，土地承包经营权确权登记颁证工作将坚持分级负责，强化县乡两级的责任，而经费则纳入地方财政预算，中央财政给予补助。

　　信号三：土地流转形式有创新

　　《意见》鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿的前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。

　　事实上，土地流转的方式要有所创新。专家表示，大量调查显示，虽然土地流转形式多样，但“长期出租、固定租金(实物)、每年支付”仍然是当前土地流转的主导模式，但农民仍然难以充分参与农业规模经营过程和分享产业增值收益，由此引发了很多矛盾。因此，要更多引导土地入股等新的流转模式。

　　郭晓鸣认为，在推进土地流转过程中，要注意政策调整，现有政策还是针对原有生产方式的。他说，现在的政策出现两个倾向——偏向农业企业或者低效率普惠小农户。“我们的调查发现，基层政府对流转100亩、200亩的新兴经营主体的支持政策还是空白。”

　　另外，郭晓鸣也表示，要高度关注农民的权益保护，防止“被流转”，不能为流转而流转。

　　据新京报的报道，此次意见要求坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。

　　重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。发展多种形式农民合作组织。鼓励发展多种形式农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。

　　整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，探索建立培育新型职业农民制度。

　　信号四：机械化信息化真实受益

　　据第一财经日报的报道，《意见》的发布，直接带动了土地流转概念股的活跃。随着《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的发布，一些资讯机构又开始散布关于受益上市公司的清单。如海南橡胶、*ST大荒再次因为拥有大宗土地被列为推荐对象。

　　然而事实上，土地流转”真正受益的是农机、农业信息化、农资及其流通企业。“土地的集中、规模化经营，所依靠的无非是机械化、以及信息化的支持。”

　　上述《意见》，鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。“一般理解，规划化经营的手段就是机械化与信息化”。

　　与海南橡胶、*ST大荒的股价被腰斩不同，农机类上市公司的股价则一直坚挺。新研股份2014年7月至今，股价已经接近翻倍。

　　研究员预计，农机补贴政策仍将持续增长，随着土地流转政策的快速推进，农机行业中长期发展前景乐观，玉米收获机机、辣椒机、采果机、采棉机等产品的市场渗透率仍有较大提升空间潜力，公司有望受益土地流转带来的增量市场，预计公司2014-2016年的每股收益分别为0.31元、0.47元、0.63元。

　　券商认为，农业信息化公司将会显著受益，信息化是提高农业生产效率的有效途径，能够促进农机与农艺相融合，显著降低农业作业成本。

　　在互联网横行的信息社会，农业似乎也被“一网打尽”。阿里巴巴[微博]集团首席营运官张勇在参加浙江某电子商务峰会上讲到，在未来的三到五年当中，在机会巨大的农村电子商务市场上，会持续投入共100亿人民币来进行农村的电商基础设施建设、营运体系建设和服务体系建设。使全国的1000个县，都能够形成农村电商体系。

　　相关的细化政策待出

　　“这是到目前为止，对农村土地流转问题阐述得最为充分的一份文件。”一位接近国土部的专家表示，《意见》涵盖农村土地流转所涉及的各个方面，对“发展农业适度规模经营”做出全面部署。他指出，《意见》提出的鼓励创新土地流转形式等，是在总结各地试点经验基础上提出的，比原有规定“更进一步”。在短期内，对加快土地流转、促进适度规模经营、实现农民增收有积极作用。

　　据中国证券报的报道，国土部、农业部、央行[微博]等进行过多轮调研和论证，结合各地试点情况，完成一份农村土地制度改革框架方案，提交至决策层。此次发布的《意见》，被认为是其中的一个重要部分。

　　专家认为，在上述框架方案中，还包括征地制度改革和农村宅基地制度改革两项重点。若这些改革措施能得到切实执行，意义不亚于“二次土改”。

　　专家介绍，《意见》涉及国土部、农业部、央行、财政部等多个部门，各部门可能将陆续出台《意见》的细化措施，安排落实。