“大交通”考验

　　“大交通”要真正发挥作用，取决于交通运输部内部能否整合到位，市场化改革能否深入推进

　　“机关人员铁路总公司全盘接下来了，需要分流到其他部门都从这走。”一位接近国家铁路局人士介绍说，伴随着铁道部的撤销，该部门903名在编公务员正面临着是去还是留的抉择。

　　今年“两会”期间，交通运输部部长杨传堂向媒体透露了原铁道部人员分流去向，“有些进入中国铁路总公司，有些进入交通运输部或国家铁路局，还有部分人员将进入地区铁路局”。

　　这仅仅是铁路改革人员分流计划中的一部分，18个地方铁路局机关工作人员，同样面临身份转换。

　　根据今年“两会”确定的大部制改革进程，3月底之前，国家铁路局“三定”(定职能、定机构、定编制)方案已印发至各省、部，至此，铁路政企分开改革悬念悉数揭晓。

　　按照此方案，国家铁路局由交通运输部管理，其职能主要以行政和监管为主，同时成立沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州七个地区铁路监督管理局，负责辖区内铁路监督管理工作。

　　在国家铁路局加盟后，交通运输部实现了对公路、铁路、民航、水路等多种运输方式的集中式管理，成为名副其实的大部门。

　　2008年以来，交通运输部连续两次成为政府机构改革对象，实属罕见，改革力度之大和影响之远自不待言。然而，由于内部整合和市场化改革不到位，加上外部多方掣肘，“大交通”格局的形成尚待时日，最新的铁路局改革，则是另一场复杂的职能分解和利益分割，其中考验颇多。

　　铁路改革第一步

　　铁路系统总资产4.3万亿元，现有职工200万人，实行高度垄断的政企合一模式。和其他行业不同，铁路改革波及面广，影响大，同时改革成本高，因而在此前多年，虽然改革呼声高，但是一直没有实质动作。

　　2013年新一届政府的第一次政府机构改革，铁路便列其中，根据改革方案，今年3月开始实行铁路政企分开，原铁道部不再保留，同时组建国家铁路局和中国铁路总公司。

　　北京交通大学教授荣朝和认为铁路政企分开一步到位不太现实，最高层把铁路改革分成了若干步来实施，这次迈出的是第一步。

　　铁路改革并未借鉴电力、电信等垄断行业的改革经验，多位知情人士透露，考虑到运输安全和职工队伍稳定，以及中国高铁的国际竞争力，高层并未推进铁路企业更为深入的改制重组。

　　3月17日挂牌成立的中国铁路总公司，注册资金1.036万亿元，为部级国有独资企业，财政部履行出资人职责，原铁道部部长盛光祖出任公司总经理。原铁道部所属18个铁路局(含广州铁路集团公司、青藏铁路公司)、3个专业运输公司及其他企业全部划归中国铁路总公司，如此规模、如此规格的企业极为罕见。不过，铁路的行业垄断问题并未解决，是这轮大部制改革的一大遗憾。

　　国家铁路局承接了原铁道部的部分安全生产监管职能，今后，该局主要以行政和监管为主。

　　在业务司局设置上，亦体现浓厚的监管特色。按照“三定”方案，该局下设综合司、科技与法制司、安全监督司、运输监督管理司、工程监督管理司、设备监督管理司、人事司七个内设机构。同时“三定”方案明确将成立七个地区铁路监督管理局。

　　在原铁道部政策和规划职能划归交通运输部以后，部门内部逐渐形成了部决策、局执行的内部治理结构，部门决策、执行、监督职能适度分开局面初步形成。

　　人员安置事关稳定，历来是政府机构改革最难一环，铁路改革也不例外。

　　随着国家铁路局“三定”方案落地，原铁道部的职能、内设机构归属逐渐明晰，903名公务员分流计划正稳步推行。

　　铁路系统一位知情人士透露，中国铁路总公司已全盘接收原铁道部机关人员，部分人员将进入国家铁路局和地区铁路监管局工作，其中国家铁路局预计130人左右。据悉，将在今年6月底前完成人员分流的双向选择工作。

　　和机关公务员一样，原铁道部下属的事业单位人员也在打听所属单位去向。

　　现有职工170余人的铁道部经济规划研究院，有工程设计鉴定、工程技术标准、规划咨询三项职责，按照对应职责划分，应分别划归中国铁路总公司、国家铁路局和交通运输部规划研究院。知情人士表示，亦有可能整建制划归铁路总公司或铁路局，目前尚未敲定。

　　按照国家铁路局“三定”方案，铁路政策和规划职能划入交通运输部，该职能涉及原铁道部政策法规司和发展计划司，但上述知情人士透露，分流到交通运输部机关的寥寥，“很可能一个都没有，就像2008年民航局并入时那样”。

　　有学者预测，交通运输部或会成立一个专司铁路政策和规划业务的司局，对接国家铁路局；亦不排除将上述职能分别并入该部政策法规司和综合规划司。目前，交通运输部“三定”方案尚在酝酿。

　　“大交通”格局待成

　　铁路加入交通运输部以后，实现了铁路、公路(市内运输、长途运输、高速公路、农村公路)、水路、民航等多种交通方式的集中管理，“大交通”格局初步形成，然而，要真正发挥作用，依赖于与其他部门职责的界定，减少掣肘，同时还取决于内部整合的到位情况。

　　对于中国交通来说，2008年是个重要节点，在2008年之前，中国交通是按照不同运输方式，分部门进行管理，涉及到的部门包括交通部、民航总局、铁道部等，虽前几轮政府机构改革有整合动议，但由于种种原因并未实质推动。

　　1988年前后，国务院曾动议合并交通、民航、铁路，组建类似今日的大交通部，但是当年1月民航、铁路相继出现重大安全事故，最终促使大交通改革计划泡汤。2008年前后，铁道部再度面临被改革，时任铁道部部长刘志军以维护路网完整性、调度统一指挥为由“上书”国务院主要领导，得到领导肯定批示后，改革铁道部的内容最终没有写入当年政府机构改革方案中。

　　当时虽然铁道部未被改革，但是2008年政府机构改革还是有许多可圈可点之处。中央借鉴了发达国家经验，开始探索实行交通运输大部门体制，组建了交通运输部，并代管民航局和邮政局。

　　有了上一轮改革的铺垫，以及前任铁道部部长刘志军因为贪腐被双规，2013年，改革铁道部已无悬念，铁路顺利并入交通运输部。

　　纵观这两轮政府机构改革，可以看出中央对交通改革的思路，即重视不同交通运输方式的融合、协调发展，重视城乡交通的融合，同时重点解决交通管理政出多门的弊病。

　　中国政法大学“中国行政管理体制现状调查与改革研究”课题组对“大交通”运行情况进行了调研，调研发现存在交通运输部职能整合不到位等问题，例如指导城市地铁、轨道交通规划和建设职能在建设部门，在实践中往往导致城市地铁与火车站不能互联互通，人流较大的北京西站不通地铁即是一例。

　　课题组还发现，交通运输部的综合运输体系规划协调缺少手段，协调职能被虚化。

　　2008年交通运输部“三定”方案规定，交通运输部会同有关部门组织编制综合运输体系规划，承担有关综合运输体系规划有关重大问题的协调工作。由该部起草规划可谓名正言顺，但是实际上，“十二五”综合交通运输体系规划并非该部主导完成，而是国家发改委。

　　一位熟悉内情人士介绍说，交通运输部起草规划时遇到很多困难，例如难以协调民航部门，更别说平级的铁路和发改部门。后来国家发改委积极争取，规划起草改由其操刀，由于发改委掌握着资金规模和重大投资项目的审批权，协调阻力更小。

　　此外，还有交通运输部与部管局融合问题。可以看出，部管局依然按照原来一套独立运行，交通运输部对其并无实质管理权，这势必在一定程度上影响内部资源调配、整合。

　　“民航、邮政合并了，但是内部怎么整合不明确，应该说是机构改革方案制定得不够缜密。”上述知情人士介绍说，部管国家局重要规划、政策往往直呈国务院，实际上变成了“部外局”。

　　2008年大部制改革以来，“大交通”的框架已经搭建，但是更深入的整合尚未开始。不少研究人员寄希望于这轮大部制改革，通过交通运输部“三定”方案的起草，理清诸多遗留问题，真正发挥综合交通运输体系优势。

　　目前，交通运输部正组织专门人员深入调研，研究起草交通运输领域改革发展的总体规划，明确路线图和时间表，推进重点项目和关键环节的改革，预计起草工作将于今年下半年完成。更为明显的改革成效或在三五年后显现。

　　综合运输之障

　　经过两轮大部制改革，在宏观层面，各种交通运输方式已经实现了无缝连接，但综合交通运输体系是一个有机整体，并非各种运输方式的简单叠加即可完成，要真正形成大交通格局尚需在行政管理、意识和理念上有新的突破。

　　国家发改委综合运输研究所研究员刘斌介绍说，十年前理解的综合运输主要是不同运输方式配置问题，现在要考虑的主要是衔接问题，例如场站之间通道问题，对外交通和市内交通衔接问题。

　　以往车站、货场设置时，往往首先考虑的是本系统的通畅，而不是综合畅通，因此出现了公路和铁路各搞一套现象。车站设置并未考虑货物分装，人员与城市交通的中转换乘考虑得也比较少。

　　直观来看，在货运层面，铁路和公路、铁路和水运之间的衔接问题较大，反映较为强烈。在刘斌看来，一个更大的问题是城市交通与大场站、大枢纽的衔接，例如机场、火车站、长途汽车站各自与城市交通网衔接普遍较差。

　　刘斌认为这里既有意识不到位原因，也有行政管理方面原因。

　　对外交通归交通部门管，城市交通的规划和建设归城建部门管，因而城市交通、对外交通完全是两个体系。城建部门认为对外交通对城市交通来说是个冲击，因为大的场站是城市交通的拥堵点，因而要求将车站、货站搬到城外以减少拥堵，但无疑增加了人员换乘量和货物倒装量。

　　国家发改委正积极推动42个全国性综合交通枢纽建设。作为综合运输体系一个重要组成部分，综合交通枢纽是衔接多种运输方式、辐射一定区域的客货转运中心。在布局规划编制时，相关部门要求各地将其纳入城市总体规划进行审批。

　　不过，由于综合运输枢纽建设事权不明晰、项目审批和资金来源等方面原因，42个综合交通枢纽建设“比预期的要慢”。

　　综合枢纽建设中遇到中央地方职能如何分解，事权如何划分问题，这也反映出综合交通发展的复杂性。

　　由于城市建设的事权在市里，他们清楚交通枢纽应该建哪儿，但是往往话语权很小。再如，铁路、民航实行的条条管理，地方往往难以协调。北京高铁南站选址曾经历的分歧可见一斑，当时铁道部力主在南部建站，北京市考虑到人员分布和出行成本，力主在北部建站，但最终并未被铁道部采纳。

　　交通运输部规划研究院副总工程师徐丽认为，综合交通体系的形成有赖于各种运输方式的竞争，最后是市场说了算。

　　“综合运输最关键的是要形成一个综合运输市场，这个市场现在看来还有很远的路要走。”徐丽认为形成一个公平竞争的运输市场才能解决当下综合运输存在的问题。

　　多位受访人士认为，这次铁路政企分开改革仅迈出第一步，不可高估它对综合运输市场的影响。下一步当深入推进市场化改革，使之成为市场竞争主体，真正发挥综合交通运输体系优势。

　　【作者：《财经》记者 翁仕友 】