对话国土资源部部长徐绍史

　　记者 文丽 王玉光 史晨

　　2007年4月履新国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察的徐绍史，执政轨迹迄今已跨越十六大后期、十七大全程和十八大序期。

　　前后近6年间，恰值中国工业化、城镇化加速发展，又逢房地产市场持续单边上扬、及至调控震荡。在科学发展观的统领下，国土资源部门被赋予的新历史使命，是节约集约利用土地，深化土地制度改革、增强制度创新与供给。

　　徐绍史对历史赋予其自身的角色和使命有清醒认知。在《关于2012年深化国土资源管理改革创新重点工作的意见》中，徐绍史曾对他任期内的任务总结道：“深化改革创新，加快新的制度供给，逐步健全有利于保障和促进科学发展的新型的国土资源管理制度框架体系，是全系统的一项重大任务”。

　　近6年的执政期内，徐绍史的施政被业内人士普遍评价为做了三件大事，即：大设计、大调查和大破局。

　　具体来说，一是开展国家可持续发展国土资源战略研究，对全国国土资源规划和管理进行定向、定位式的顶层设计；二是打基础、摸家底。着手推动《土地管理法》、《矿产资源法》等基础法律的修订工作，推动开展国土资源大调查；三是在政策落实层面解放思想、改革创新，构建保障和促进科学发展的新机制，诸如深化资源有偿使用制度改革、全面推进农村土地管理制度改革、深化国土资源管理体制改革和建立资源出让收益全民共享机制，等等。是为“大破局”。

　　当前，土地资源日渐稀缺，一些先行步入后工业化、后城市化时代的城市，土地红利渐渐消失。在“两难”和“双保”矛盾日益突出的社会经济背景下，如何做好国土资源规划和管理工作，考验着决策者的智慧。

　　业界专家学者屡有呼吁，要想推进中国新型城镇化，要想解决高房价、土地财政、城乡居民收入差距等众多热点难题，必须依靠土地制度改革。在推进土地制度改革上，专家学者提了很多建议，国土部也做了很多土地改革试点。观念之变、机制之变、制度之变，开启了国土资源管理改革发展的新思路，各项重大制度成果，成为推动科学发展的新动力。

　　在接受《财经国家周刊》专访时，徐绍史对未来国土资源管理工作充满信心，他表示：“保障发展和保护资源是辩证的统一，关键在于要有变革的勇气，要有创新的思路，要探索走出一条新路子，使有限的国土资源更好地承载中华民族的伟大复兴和繁荣。”

　　大设计：加快推进职能转变

　　《财经国家周刊》：国土资源部最近在一部总结性出版物中指出，“十一五”规划目标已全面实现。请你具体介绍一下，在土地资源管理及土地制度改革方面，迄今已完成了哪些规划目标？

　　徐绍史：“十一五”期间，涉及土地管理和制度的改革，主要有几个方面。

　　一是严格耕地保护，保障了国家粮食安全。守住了我国18亿亩耕地红线，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上，农村土地整治面积达6000多万亩，经整治的农田产出率提高10%〜20%，“十一五”耕地保护目标全面实现，为粮食连续7年增产奠定了坚实基础。

　　二是提升资源保障能力，有力支撑了经济社会发展的资源需求。“十一五”期间，国土资源部门共批准新增建设用地3300多万亩，保障了城乡建设、基础设施、民生改善等对土地的合理需求。

　　三是积极参与宏观调控，促进了经济平稳较快发展。国土资源部积极主动应对国际金融危机的影响，深入开展“保经济发展保耕地红线工程”，实施差别化管理，优先保障国家重点项目和民生项目用地，有力支撑了经济回升向好；落实区域发展总体战略，出台用地支持政策，促进了区域协调发展。

　　此外，在拓展国土资源管理服务领域，国土资源部还积极推进了征地制度改革试点，提高了征地补偿标准，努力探索并建立征地补偿安置长效机制。同时加快国土资源管理法制建设，推进《土地管理法》等一系列基础法律的修改工作，使国土资源法制体系更加健全。

　　《财经国家周刊》：我们在职能转变过程中喊出了“要革思想的命、削手中的权、去部门的利”，应该说拿出了壮士断腕的勇气。你如何看待主管部门的职能转变？

　　徐绍史：的确如你们所说，这些年来我们和地方、部门密切配合，共同破解“两难”局面，在路径上做了大量的改革探索。我们觉得，改革要在重点领域和关键环节取得突破，关键是转变职能和制度创新。“十七大”以来，通过学习科学发展观活动，我们提出，国土资源系统从部机关到各省厅，一定要革思想的命，削手中的权、去部门的利，如果没有这种精神，就不可能冲破思维定式、行为惯性和路径依赖，也不可能处理好保障发展与保护资源的关系，不可能破解“两难”局面。

　　第一是转变管理理念。要树立新型的资源观，在社会主义市场经济条件下，要从单纯的资源管理走向资源、资产、资本三位一体的综合管理，尤其是发挥资源的资产、资本功能。

　　第二是转变管理职能。这些年我们持续的推动微观管理走向宏观管理，从重审批走向重监管，从项目安排走向制度设计，把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来，政府不与市场争利，不与企业争利。

　　第三是转变管理方式。综合运用经济、法律、行政、技术手段，大力推进信息化，追求公开透明，接受方方面面的监督。

　　调查：夯实管理基础

　　《财经国家周刊》：2007年〜2009年，由国务院部署开展的第二次全国土地调查，成为我国土地管理史上具有里程碑意义的重要事件。这次历时三年的重大国情国力调查目前取得了哪些突破性成果？

　　徐绍史：第二次全国土地调查首先实现了“三个第一”的突破——第一次由国务院组织和国务院领导亲自部署，多部门密切配合；第一次实现土地分类标准在国家层面的统一；第一次实现了遥感影像全覆盖，国家对全国土地利用状况可以直接掌控并实施数字化管理。

　　其次，二次调查取得了一系列重大成果。如：实地调查了1.5亿个地块，查清了每一块土地的地类、位置、范围、面积、分布等，掌握了各类土地的利用现状。按照国家统一标准和规范，建立了2859个县级土地调查数据库，在此基础上，形成了容量75TB的超大型国家级数据库，建立了数据管理信息系统，国家可以跟踪、查询、监管全国每一块土地的利用情况。

　　同时，二次调查形成了各类相关制度标准。2007年出台的《土地利用现状分类》国家标准，首次统一了全国土地利用现状分类标准。

　　此外，借助二次调查，我国还探索出了一条土地调查成果快速更新、国家数据共享的新路子。按照“边调查边应用”的原则，二次调查成果不仅在国土资源管理领域广泛应用，还提供给城乡建设、水利、民政、国防、人口、文物保护、抗震救灾等多个领域使用，取得良好效果。

　　《财经国家周刊》：土地产权是土地管理的核心。近年来，在持续推进土地产权的法制化、制度化建设过程中，国土资源部配合国务院做了哪些具体工作？

　　徐绍史：近年来，国土资源部一方面以深化农村集体土地产权制度改革为目标，持续开展了农村土地产权制度改革研究，摸清了农村土地产权制度现状，认真查找了存在的突出问题，研究提出了有关显化主体、细化权利、明确权能的政策建议，并先后在湖北武汉、广东东莞、海南三亚及四川成都等地启动农村土地产权制度改革与建设试点，努力推动形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。

　　另一方面，国土资源部积极配合做好国家《土地管理法》修订，贯彻落实《物权法》，切实加强土地产权登记制度建设，出台了《土地登记办法》和《土地登记资料公开查询办法》等部门规章和规范性文件，建立了土地资料公开查询制度，截至2010年底，全国已开展地籍资料公开查询的单位逾3000个，累计查询次数1600多万次。

　　与此同时，国土资源部大张旗鼓推进土地确权登记发证和土地权属争议调处工作，努力扩大土地登记覆盖面。截至今年第一季度末，全国农村集体土地所有权发证率达到73%，集体建设用地使用权发证率达到84%，宅基地使用权发证率达到80%。目前，全国农村集体土地确权登记发证工作进入冲刺阶段，有望于年底基本完成集体土地所有权登记发证工作。

　　《财经国家周刊》：我们注意到，我们这些年更加加强了土地管理的手段和工具建设，在系统内的信息化建设方面有很大推动，你能否介绍下这方面的考虑？

　　徐绍史：确实，我们两年多以来，着重推动了信息化这项工作，从而来助力我们土地管理工作。

　　第一，信息化建设成果丰硕。主要体现在四个方面，一是以国土资源遥感监测的“一张图”和“三大平台”—也就是综合监管平台、电子政务平台、共享服务平台—已经基本建成并不断深化应用。二是信息化基础设施不断完善，硬件设备大量普及，网络设施日益完善，互联互通快速推进。三是信息资源不断夯实。海量数据加快向数据库充实集中，各种操作软件和应用系统等资源不断积累。四是队伍不断壮大，人才的培育和成长受到了各级国土资源部门的广泛重视。

　　我感觉到我们两年多的工作既有广度，又有深度，还有融合度。所谓广度，就是网络的覆盖面以及应用的范围不断地扩展。所谓深度，主要是数据系统以及应用在不断的深化。融合度主要是信息化技术和管理业务的融合程度越来越高。

　　第二，信息化工作成效明显。信息化本身是一种技术手段，目的就是要促进政府管理的转型，本质上是利用信息技术办事，在政府管理中推行推广和应用，是管理理念、方式、结构、制度、文化、行政与网络环境的一种内嵌和融合，是政府管理的创新和改革。工作成效主要体现在以下三个方面，一是促进了管理方式的重大转变，网上办公、网上审批、网上交易的快速、便捷、透明，促进了管理方式的重大转变。二是带动了行政质量和效率的极大提升，国土资源遥感监测的“一张图”和综合监管平台的应用，使国土资源的监管工作有了质的提升、质的飞跃。三是促使社会服务和监督大大强化，以国土资源门户网站为载体的共享服务平台不断改版升级，另外一些专用网，比如全国土地市场网、全国矿业权市场网等，也都是服务社会公众、接受社会监督的共享平台的一部分。2009年以来，中央领导到部里检查指导工作，都看过“一张图”和监管平台的汇报演示，都给予了充分肯定。

　　大破局：制度供给释放改革活力

　　《财经国家周刊》：在各地方的试点上，近几年各地在国土资源领域进行了大量的改革探索。这方面已经取得了哪些规律性的认识，可以总结到下一步整体改革推进的规划中来？

　　徐绍史：大量的改革探索表明，立足于改革创新，加大新制度供给，才能推动国土资源管理事业不断发展。

　　从改革实践中总结出来的规律性认识，一是要从国土资源发展战略、规划体系、综合改革和制度建设四方面开展顶层设计，为国土资源管理工作定位、定向、定思路；从规划编制、法律修改、资源调查、遥感监测全国“一张图”和综合监管平台建设等方面摸清家底、打牢基础。

　　二是要以发展的观点和开放的理念，在实践中持续丰富和完善新机制。在促进国家区域发展战略落地、服务产业升级、节能减排和房地产调控等方面，及时出台相关政策，完善宏观调控和市场配置机制；在开展农村土地整治、保护耕地、健全执法监管体系等方面，深化国土资源“大家管、大家用”的共同责任机制；在总结推广安徽泥河、河南嵩县找矿模式和广东“三旧改造”集约用地试点经验的基础上，拓展开源节流机制；在应对国际金融危机、大力推动“走出去”的过程中，探索矿产资源勘查开发国际合作机制。

　　当前国土资源管理对经济社会发展、人民群众利益的影响越来越大，关联度越来越高。我们不仅要看到国土资源管理工作服务经济发展的功能，还应该看到它创新和加强社会管理的功能。比如说土地和矿产的产权制度改革创新，就是社会管理的一项最基础性工作。我国农村改革实际上是从承包经营责任制为主要形式的产权制度改革入手的，我们现在推进的农村集体土地的确权、登记、颁证以及宗地统一编码，土地使用权的出让，采矿权、探矿权的出让，都是产权制度改革创新的重要基础，是社会管理的基础性工作。这就要求我们始终要把国土资源工作融入经济社会发展大局中来谋划和推动。

　　各地在国土资源领域进行了大量的改革探索，取得了积极进展，但已经触及一些深层次的问题，深入推进的难度加大。下一步，我们将以重点领域和关键环节为突破口，促进改革全面深化。持续推进审批制度改革，开展政策制度立改废。推进农村集体土地产权制度和征地制度改革；深化国土资源有偿使用制度改革，推进城乡统一的建设用地市场和矿业权有形市场建设；参与国家综合试验区改革，通过签订备忘录或协议，与地方配合共同探索；强化自身管理方式改革，推进政务公开、阳光行政和国土资源信息化建设，提高国土资源配置的质量和效率。   

　　制度改革释放出了巨大能量，观念之变、机制之变、制度之变，开启了国土资源管理改革发展的新思路。各项重大制度成果，成为推动科学发展的新动力。

　　接下来，我们将按照中央的要求，以科学发展观为指引，以节约集约为统领，完善体制机制，深化改革创新，加大政策储备，加快制度供给，着力优化国土综合开发利用空间格局，着力提高资源的支撑和保障能力，真正促进经济社会发展与资源利用相协调，切实实现以资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展。

　　《财经国家周刊》：今年3月，国务院正式颁布实施《全国土地整治规划(2011〜2015年)》，明确以保障国家粮食安全为首要目标，到2015年新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田。在你看来，该如何构建面向未来的耕地保护长效机制？

　　徐绍史：我国的耕地保护工作，依然面临严峻挑战，依然任重道远。首先，粮食供需长期处于紧平衡的状态，未来粮食消费大于供给的趋势明显；其次，粮食产区重心逐步北移，主要粮食产区的持续保障能力堪忧；再次，粮食生产“靠天吃饭”的局面没有得到根本扭转，耕地资源持续减少且质量不高，加上全球气候极端变化及灾毁土地等，都要求我们坚守好18亿亩耕地红线。

　　在工业化、城镇化快速发展，新农村加快建设，对耕地保护形成“双挤”格局的严峻形势面前，耕地保护压力持续加大，耕地保护的意识决不能有丝毫松懈，坚持最严格的耕地保护制度丝毫不能动摇。

　　近年来，国土资源部在取得重大制度成果、坚守住耕地红线的同时，为今后全面构建耕地保护长效机制积累了有益的经验，即：坚持有保有压，发挥土地宏观调控作用；坚持维护农民合法权益，维护社会和谐安定；坚持强化并落实政府责任，健全完善耕地保护共同责任机制；坚持法律、行政、经济、技术手段多管齐下，全方位加强耕地保护与建设；坚持以群众的首创为动力，不断改革创新，提高耕地保护的科学性和有效性。

　　《财经国家周刊》：在各部委的协调上，国土资源领域的改革牵一发动全身，涉及财政、发改、农业、建设等各个领域。事关国家的整体利益与发展大局，国土部门如何与其他部委之间有效地互动，并参与到相应的顶层设计中来？

　　徐绍史：现在我们面临的局面，是既要保障发展，又要保护资源，承受着双重压力，在具体的管理工作中，又会涉及到部委之间，省部之间各个领域的合作。对国土资源管理来说，复杂的形势下，最重要的就是加快制度供给，在重要领域和关键环节有重大突破。

　　首先，加强顶层设计，搞好工作布局。以构建保障和促进科学发展新机制为主线，统筹保障发展、保护资源、生态建设。这就要求做好全面落实节约优先战略、继续坚持最严格的耕地保护制度、实施找矿突破战略行动、全面加强陆海统筹大力推进国土综合开发整治等关键工作布局。

　　其次，强化部省合作，建立规范、和谐的部省关系，力争在建立新格局上有所突破。要通过部省联动，共同努力，把国土资源管理工作由“一家管、大家用”变为“大家管、大家用”，形成一个共同担负责任的格局，做到这一点，要做到三个平衡：一是权力和责任的平衡，要把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来，更多的让地方来管理和调控国土资源管理工作；二是权力与义务的平衡，有了权力就有相应的义务，最重要的义务就是维护民生，无论是土地开发利用，还是矿产开发利用，都要把群众的利益维护好；三是经济发展和社会管理的平衡，既要顾及经济发展，又要保持社会和谐稳定，要在这种平衡下共同推动建立新的工作格局。

　　再次，在监管思路创新上有所突破。这就要将维护资源秩序与创新社会管理结合起来；将维护国土资源管理秩序与维护民众的资源权益结合起来。一方面，各级国土资源主管部门要从用地报批、审查到批后实施各个环节强化把关和监管；另一方面，进一步推进征地信息公开，强化社会监督。

　　国土资源管理，是一个全局性、根本性、战略性的工作，土地和矿产都是稀缺和不可再生的重要资源。尽管压力很大，但我们充满信心，在党中央、国务院的正确领导下，通过我们的共同努力，履行好国土资源调查评价、规划、管理、保护与合理利用的职责。

　　统筹兼顾破“两难”

　　《财经国家周刊》：你刚才谈到，我国正处在工业化、城镇化和农业现代化进程的关键时期，资源供求缺口增大，既要节流，又不能影响经济增长的合理要求，国土部门如何协调促进经济发展和保护资源的“两难”问题？

　　徐绍史：破解“两难”矛盾，处理好保障发展与保护资源的关系，核心在于统筹兼顾。“两难”问题是发展中的问题，意识到“两难”是一个进步，因为从粗放片面追求增长到全面协调可持续发展，从单纯强调保护到既保障发展又保护资源，这是发展和管理理念的变革，也是发展和管理方向的变革。如果只单纯片面地追求增长，根本没有意识到要持续发展，就不会感觉到“两难”；反过来讲，单纯的保护资源，不强调发展，也不会感到“两难”。这两种合理性的冲撞，实际上是考验我们管理和发展的智慧。

　　破两难，就要统筹兼顾，处理好保障发展与保护资源的关系。一要积极保障科学发展。在促进国家区域发展战略落地、服务产业升级、节能减排和房地产调控等方面，及时出台相关政策，完善宏观调控和市场配置机制；在应对国际金融危机和重大自然灾害中，及时出台特殊支持政策；用地供应扩增量、放流量、挤存量，加快审批，优先保障重点建设项目和保障性住房等民生项目用地，严禁“两高一资”、产能过剩、重复建设项目用地；围绕地质找矿突破，科学部署西藏、青海、新疆、西南三江和大兴安岭等资源战略接替区的勘查工作，形成了新疆准东煤田等10大资源基地。

　　二要创新规范，保护资源。针对资源保护面临的新形势和新任务，坚持管控激励、开源节流双管齐下。强化管控性保护，落实省级政府耕地保护责任，严格执行耕地占补平衡制度。推动建设性保护，开展国家级基本农田示范区建设，推进农村土地整治。以节约促保护，设立了节地试点省和示范区，组织开展矿产资源节约与综合利用专项工作。

　　三要完善体系，狠抓监管。不断完善“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督查、社会监督”的综合监管体系。土地卫片执法检查范围不断扩大，逐步实现全国覆盖；例行督察逐步深入，实现对土地审批、征转、供应、开发利用、抵押融资全程监管；加大科技支撑力度，做到“天上看、地上查、网上管”；坚持信息公开、注重社会监督，对违法行为形成强大的威慑。

　　近年来，我们坚持统筹保障发展保护资源不放松，有力推动了国土资源管理工作，有效服务了经济社会发展全局。即使2009年、2010年全国投资、建设力度增大的情况下，地根没有松，秩序也没有乱。

　　(财国智库研究员张森对此文亦有贡献)