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徐燕燕 张菲菲
随着中国金融业步入混业时代，对于“超级监管者”的呼声越来越高。
11月9日上午，国务院新闻办举行吹风会，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民提到，要对现行金融监管体制进行改革。此言引发业内关注。事实上，7月20日《第一财经日报》在《互联网金融呼唤混业大监管》的社论中已经呼吁，从中央政府简政放权、提高行政效率、方便市场主体办事的角度而言，一个“大金融监管”的统一格局可能更适应行业发展的需要。
习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(下称《建议》)的说明中指出，近年来，我国金融业发展明显加快，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。
决策层近期释放的信号，加上《建议》提到“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，意味着中国金融监管体系改革已经提上议事日程。正如中国银行业协会首席经济学家巴曙松[微博]所言，如果继续坚持分业监管的模式，将中央银行排斥在金融监管体系之外，金融监管的有效性势必会大幅降低。
中国(海南)改革发展研究院院长迟福林上周在出席媒体年度论坛时表示，资本市场出现的问题证明混业经营是大趋势，分业监管的格局是现阶段出现很多矛盾的重要体制性因素，呼吁尽快组建金融监管总局，从分业监管向综合监管转变。
监管“分久必合”
杨伟民9日表示，根据前一个阶段资本市场的波动，适应国家金融发展混业的趋势，这次《建议》提出，要对现行金融监管体制进行改革，具体改革方案还需要进一步研究和制定。
中国现行的“一行三会”分业监管模式，开始于1997年金融危机过后，在此后相当长的一段时间内，发挥了重要的作用。但是随着中国金融业的快速发展，分业监管在当下的金融业运行中，一方面监管效率低下，另一方面，在应对一些金融创新和国际化程度不断提高的问题时，显得力不从心。
“近年来，特别是2008年国际金融危机爆发后，中国的金融结构发生了巨大的变化，银行贷款在社会融资总额中的比重大幅降低，‘影子银行’体系快速发展，金融机构的功能边界逐渐模糊，金融微观效率不断提升，但宏观脆弱性不断增加。在这样的背景下，如果继续坚持分业监管的模式，将中央银行排斥在金融监管体系之外，金融监管的有效性势必会大幅降低，极有可能在中国出现类似于欧美等发达市场爆发的金融危机隐患，近期的股市大幅波动就是典型的例证。”巴曙松表示。
东方证券研究所首席银行业分析师王剑在最新的研究报告中梳理了2011年以来中国发生的三次流动性危机，认为均是由于各监管机构协调不畅，导致监管存在盲区。他认为，除了2011年下半年温州中小企业流动性危机和2013年6月的货币市场流动性危机外，今年的A股动荡也与监管不畅有关，“触发点是清查配资，存在银监会与证监会[微博]协调不畅的因素……这导致证监会并不掌握整体配资数据，也不知市场杠杆水平，出手清查诱发股灾后，才会那么不知所措。”
此外，金融业的创新和国际化程度的不断推进，也需要监管模式的转变。近期决策层的表态，为金融监管体系的改革指明了方向。习近平在对《建议》的说明中指出，近年来，我国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。
习近平指出，国际金融危机发生以来，主要经济体都对其金融监管体制进行了重大改革。主要做法是统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司，尤其是负责对这些金融机构的审慎管理；统筹监管重要金融基础设施，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，维护金融基础设施稳健高效运行；统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定。这些做法都值得我们研究和借鉴。
中国银行战略研究部副总经理宗良对《第一财经日报》表示，综合金融监管一经提出，就备受关注，反映了各界诉求，“首先，金融机构、国有企业和民营企业大都逐步发展一种综合经营的模式。在互联网金融领域，发展伊始就呈现出了综合化经营的局面，通过互联网将银行、证券、投资、保险等相关业务整合起来。”
事实上，对于混业监管，中国已有尝试。早在2004年，银监会、证监会、保监会就建立了“监管联席会议制度”，遇到重大综合监管问题时，及时协商并作出各监管部门的统一决策。而在2013年，国务院同意建立由央行[微博]牵头的金融监管协调部际联席会议制度。
宗良告诉本报，以上尝试虽然在一定程度上弥补了分业监管的不足，但是应该看到，受到各个监管机构各自利益的影响，行业协调机制的作用尚未充分发挥出来，下一步要明确未来发展思路，宏观审慎监管和微观监管有机结合，金融审慎监管能够防止出现系统性金融风险，微观监管能够保证细小环节落实到位。
央行有望牵头
对于未来“大金融监管”的可行路径，目前业界看法不一，而《建议》的提法也还处于文件层面。不过，构建由央行牵头的“超监管机构”，在各方的建议中呼声最高。
巴曙松认为，在具体监管框架改革趋势上，重新整合央行与不同领域监管机构的功能、发挥央行在应对金融危机中的主导作用，正在成为主要发达经济体和一些新兴经济体金融监管体系改革的共同趋势之一，有的国家的金融监管体制改革已经取得了明显的成效。
他以捷克为例表示，其模式对中国最具参考价值。从20世纪90年代开始，捷克实行的是分行业的四部门监管模式，随着金融市场复杂程度的提高和内在联系的增强，这种分业监管体制的缺陷也越来越明显，尤其在1997~1999年捷克的金融危机中暴露得十分明显。经过深入研究，捷克在2006年4月进行了金融监管改革，将四大金融监管机构职能统一集中到捷克央行。
“这一新的监管框架在最近的全球金融危机中表现良好，特别是克服了市场动荡时期监管机构沟通协调效率问题，总体上提升了捷克金融体系预防、识别和抵御金融风险的能力。”巴曙松称。
此外，巴曙松还列举了三种可供借鉴的国外模式：一是借鉴英国金融监管模式，建立以央行为核心的综合监管体系；二是借鉴美国模式，成立金融稳定委员会，同时赋予央行对系统重要性金融机构和金融控股集团的监管权限；三是通过过渡性政策安排，逐步将银行、证券和保险的监管职能重新收归央行大框架下管理。
中央财经大学金融学院教授郭田勇[微博]9日告诉本报，他的个人观点也是“央行作为牵头方和引领者”。
郭田勇称，鉴于央行是金融基础设施的管理者和市场流动性的最终提供者，考虑到国际做法并结合中国国情，目前应在分业监管的基础上做好机构监管与功能监管的有机结合、宏观文件与微观激活的有效统一，为此，需构建由央行作为牵头方和引领者的宏观审慎监管框架。
有股份制银行战略部人士对本报表示，未来的改革存在两种可能性，一种是“一行三会”将重新合并，成立金融监管局；另一种是在现有机制基础上成立协调委员会，比“一行三会”级别更高，并保持中立性，主要对金融监管空白领域进行协调，加强监管机构之间的协调联动，类似于中共中央金融工作委员会曾经发挥的作用。
不过，宗良告诉本报，由于综合金融监管涉及方方面面的利益分割，推进存在难度，因此他建议借鉴国际经验采取合理的方式加以推进，在短时期内，如果做不到统一监管，应该由国家更高层级来督促各部门进行突破。
