中国经济周刊第43期封面图。【封面故事】PPP:婚礼之后日子怎么过
——从轨道交通项目看PPP五大难点
《中国经济周刊》 记者 张璐晶 |重庆、北京报道
一面是地方政府的热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望。正像流传在PPP业内的一句话：“PPP不只是一场婚礼，而是一段婚姻。”
自2013年末，国务院倡导大力发展PPP模式以来，至今近30个省份启动了PPP试点，推出了2000多个招商项目，项目总投资额近4万亿。其中，轨道交通领域是重点。
据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大。财政部发布的两批次、共233个PPP示范项目中，轨道交通项目总投资达3000多亿，占全部示范项目投资额的近一半。
但轨道交通PPP项目也是最难啃的骨头。
一位业内人士告诉《中国经济周刊》，谈完某个轨道交通领域的PPP项目，头发都掉光了。那是国务院批准的一个项目，仅工程前期的可行性研究就花了上千万元，但经过5年多来来回回的谈判，轰轰烈烈地开始，悄无声息地黯淡收场。
如何吸引社会资本“联姻”，如何保障PPP项目“婚后生活幸福”，成为目前许多地方政府都操心的事儿。
轨道交通成PPP热点——
到2020年，投资总需求达5万亿
10月21日到22日，由财政部和亚洲开发银行主办，重庆市财政局承办的“轨道交通领域PPP模式及应用国际论坛”在重庆召开。来自国内外的官员、业内人士、专家就相关问题展开了热烈的讨论。
财政部政府和社会资本合作(PPP)中心副主任焦小平告诉《中国经济周刊》，随着我国城镇化进程的推进，轨道交通领域将是下一阶段PPP模式应用的重点领域。
“据初步统计，到2020年，我国城市轨道交通里程将达到10000公里，总投资约5万亿，投资需求量大，”焦小平说，“这都表明轨道交通是未来发展的主要方向，是实现城市基础设施绿色低碳化的必然选择。”
目前财政部已经发布了两批次、共233个PPP示范项目，其中有19个轨道交通项目，但总投资达到3827亿元，占全部示范项目投资额的45.62%。
焦小平表示，PPP在轨道交通领域的应用前景广阔。第一，轨道交通有5万亿元的刚性投资需求；另外，因为在公共领域进行价格机制、财政管理机制等方面的改革，投资人的预期和利益保护的环境越来越好。第二，目前在北京、深圳、杭州等地区已探索出一系列PPP模式可供参考借鉴。
重庆市财政局局长助理石樵说：“PPP项目总体来说是前景可观、道路艰辛，需要不断研讨。”据其介绍，重庆市的PPP推广起步比较早。2014年，重庆集中签约了包括铁路、轻轨、土地整治等13个PPP项目，涉及投资1300亿元。按照规划，重庆市到2020年还需新建轨道交通400公里，总投资将达到2000亿元，未来几年，建设和运营资金保障压力十分巨大，因此提出要通过创新投融资模式吸引社会资本，拉长平衡周期。
石樵告诉《中国经济周刊》记者，政府想在公用基础设施领域搞PPP是一种趋势，但对于地方政府来说，困难比较多。目前和社会资本合作，社会资本需要利润，政府需要贴钱，投资渠道需要扩展。而且重庆地势复杂，轨道交通，有的天上走，有的地下走，造价很高。但涉及民生的项目，政府必须要做；社会资本不进来，政府也要做，社会资本愿意来做，欢迎。
地方政府的新课题——吸引社会资本进入PPP领域
亚洲开发银行高级项目官员肖光睿向《中国经济周刊》记者表示，地方政府对于PPP项目如何运作的需求旺盛，困惑也非常多。自2013年以来，亚洲开发银行为中国政府提供了一系列技术援助项目，用以支持PPP模式在中国的推广，已先后为2000多名政府官员提供PPP培训。培训内容从最初的“PPP是什么”已逐渐深入到针对具体行业领域的实际操作阶段。
亚洲开发银行驻中国首席代表哈米德·谢里夫(Hamid Sharif)告诉《中国经济周刊》记者，轨道交通有巨大的融资需求，如果融资设计做不好，融资成本就会明显上升。PPP不仅仅和融资有关，也能让政府部门更加高效。
国内某政策性银行的一位内部人士表示，目前我国是城市轨道交通建设最大的市场，运营里程几乎每五年翻一番。但我国城市轨道交通发展还处于粗放发展阶段，重视发展速度，但不重视运营管理和效益的分析，推动城市轨道交通精细化管理迫在眉睫。“其重要抓手，就是采用PPP，可以说PPP模式推广和应用不仅仅是国家的倡导，更重要的是行业自身发展需要。”
该人士表示，城市轨道交通领域的投资金额巨大，但整体效益差。据测算，国内城市轨道交通地铁轻轨项目平均内部收益率为-2.5%，不仅不赚钱，还要每年往里面投钱。此外，因为专业性非常强，且社会责任重大，关系国计民生，这些特点使得它吸引社会资本或者民营资本尚处于一个非常初级的阶段。
如何调动社会资本进入PPP领域，让其不再观望，成为政策制定者和行业人士共同的目标。
如何保障PPP“婚后生活幸福”
普华永道交通及物流行业全球主管合伙人Julian Smith表示，合理的风险分担是PPP项目成功的关键，特别是轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品，涉及到很多的风险是社会资本无法去承担的，如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及票价定价等，所以，政府要在PPP项目当中定位准确并承担相应的风险。
焦小平表示，国务院之所以把PPP这项改革任务交给财政部牵头，是因为PPP本质上是一个财政问题。过去，政府在公共产品领域存在重投入、轻产出，重前期建设、轻后期服务问题。在公共产品领域运用PPP模式，关注点在最终需求端，即老百姓需要什么样的公共服务，这是以结果为导向，相对于过去的以供给端为导向，是一次大的变革。“PPP的本质是政府购买公共服务，通过公开竞争方式选择最有能力的人提供服务。”
焦小平表示，从西方发达国家实践经验看，采用PPP模式的项目，因为科学成本测算和严格的合同约定，一般超预算的概率能控制在30%以内；反之，项目超预算的概率很大，就不可控。比如，有的项目政府初期预算较小，而最后成为一个“添酱油”项目，开始预算1个亿，可最后也许3个亿都完不成。但是如果采用PPP，因为合同有明确约定，社会资本就会严格控制成本，防止超预算。同时，因为未来20～30年社会资本承担运营和维护责任，可有效杜绝豆腐渣工程，避免工程刚建好又马上修改等建用不衔接问题。
北京地铁4号线被认为是PPP项目的一个成功案例。通过竞争引入香港铁路有限公司(下称“港铁”)，北京地铁4号线项目不仅解决了融资问题，还促进了北京地铁运营水平的整体提升。
北京地铁4号线项目总投资153亿元人民币，分为A+B两个部分投资。A部分包括土建、隧道，由北京市政府出资，金额107亿元，占整个项目的70%；B部分包括机电、车辆，由PPP公司出资，金额46亿元。
运营北京地铁4号线的PPP项目公司为北京京港地铁有限公司，首创集团、京投公司和港铁分别占股49%、2%、49%。根据客流及票价补偿机制，北京地铁4号线由PPP公司运营30年，特许期满后，无偿移交。如果同口径比较，采用了PPP模式的北京地铁4号线，比采用传统模式减少了98.8亿元的投资。
兰州市轨道交通有限公司副总经理潘军告诉《中国经济周刊》记者，把PPP比作婚姻的说法在当下颇为流行，项目实施机构和社会资本不能仅热衷于签约“办婚礼”，更应对签约后的一系列工作(婚后生活)做细致思考和充分准备。轨道交通既可以就全过程实施PPP，也可以单独对机电设备和运营搞PPP，这一成功的案例当推北京地铁4号线的A+B模式。但其他城市复制难度较大要慎重考虑，原因是项目在建设和运营中要么没有分开实施的可能，要么社会资本的回报无法保证。所以轨道交通PPP项目落地尚需各方齐心协力，否则政府着急，社会资本观望，合作流产。
