国企改革突围
延宕的国企改革重新上马，新一轮提速增效开启
文/《财经国家周刊》记者 聂欧
按照五中全会“十三五”规划建议确定的主要目标任务，保持经济增长、转变经济发展方式、调整优化产业结构等构成未来中国经济发展的稳定阀。而这些重点任务均牵涉在国民经济中占主导作用的国有企业的改革推进步伐。五中全会提出，要完善各类国有资产管理体制。
自9月13日中共中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《指导意见》)以来，热盼已久的国企改革顶层设计方案终于靴子落地，延宕的国企改革重新上马，新一轮提速增效开启。
“‘十三五’期间，这是最寄予厚望、也最承压的一环。”中国农业银行首席经济学家向松祚[微博]告诉《财经国家周刊》记者，其成败，不仅关系到国有企业、国有资本的活力，还关乎诸多国计民生领域的未来，关乎中国经济的走向。
与1990年代国企改革不同，这一轮改革将触及繁杂的既有利益藩篱，且《指导意见》明确提出“2020年在关键性领域取得阶段性成果，国企公司制改革基本完成，培育大批具有国际竞争力的骨干国企”的目标，这也是“十三五”规划的重点，时间更紧、任务更重。
基础性分类方案即将出台
这场改革的基础，是国企如何分类改革、分类发展、分类监管、分类定责和分类考核，这是完成国企改革“1+N”系列配套的第一步。
自9月《指导意见》出台之后不久，《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》这一配套文件也已发布，而关于国企分类方案何时揭开面纱，无疑成为接下去的舆论焦点。
《财经国家周刊》记者从国资委[微博]获悉，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》(下称《分类意见》)应该不晚于11月底发布，文件将明确把国有企业分为商业类和公益类，实行分类改革。
10月13日，该《分类意见》已于中央全面深化改革领导小组第十七次会议上审议通过，基本是对前期《指导意见》关于国企分类部分的逐句细化，且后续还会进一步细化到产业、行业甚至企业。其原则，是立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国企在经济社会发展中的作用和现状，来界定国企的类别。
“对于一部分业务范围广、涉及行业和产业面较宽的国有企业，将根据其主营业务和核心业务范围来具体分类。”一位国资委[微博]官员说。
其中，商业类国企以放大国有资本功能、增强国有经济活力、实现国有资产保值增值为主要目标，强调市场化、商业化运作，最终优胜劣汰、有序进退。而公益类国企，则以服务民生、提供公共产品为主。
根据前述《指导意见》的框架，此次《分类意见》将横到底、竖到边，基本覆盖所有类型、领域的国企，并会在分类监管、考核以及薪酬制定等方面做出细节规定，有助于后续推进企业重组和混合所有制改革。
根据规定，第一类是处于充分竞争领域的商业类国企，首先要实行股份制改革，引入非国有资本，实现股权多元化，国有资本是否控股可视具体情况而定，整体上市是最终目标。这类企业的考核，也将着重于企业业绩和竞争能力。
第二类，是处于关系国计民生的关键行业、承担重大专项任务的商业类国企，将仍坚持国有资本控股，其中的自然垄断行业须采取政企分开、政资分开等改革，政府则转变为以监管为主，逐步放开竞争性业务。另一部分国有全资企业，也需实行股权多元化，将竞争性业务和特殊业务进行分离，首先在财务上实现独立核算，然后逐步实现业务上的独立运作。
而这部分企业的考核，将同时看重市场业绩和对国家战略的支持程度及对国民经济发展、国家安全保障等方面的支持作用。
“需要注意的是，股权多元化的途径将不仅是混合非国有资本，一部分符合条件的其他国有资本，同样也可作为‘混’的内容。”前述国资委官员解释。也就是说，国有资本之间可以按规定进行“混合”，既能解决国企活力不足的问题，也能缓解非国有资本在“混”了之后，仍然缺乏话语权等现实问题。
第三类，则是公益类国企，将以服务国计民生、提供社会公共产品为主要目标，其改革的目的是提升公共服务效率和水平。
这部分企业，可以根据具体情况采取国有独资或实施投资主体多元化，还可以引导非国有企业在提供服务、委托代理、特许经营等方面参与改革，提升公益类国企的活力和效率。其考核，将主要体现在产品和服务的质量、政策保障能力、团队运营水平等方面，部分企业还需要考察国有资产保值增值等能力，或考虑采用第三方评级机构，完善评估机制。
“分类工作非一朝一夕能够完成。”前述国资委官员坦言。原因在于，国企分类涉及企业、行业、领域众多，且大部分牵涉到地方政府，利益藩篱甚多。
后续的细化工作，将实行“谁出资谁分类”的原则，由具备出资人身份的机构来深入调查，界定所出资企业的分类和功能，报本级政府批准后再逐级上报，最终框定详细的分类图谱。
由于地方国企的出资人大多为地方国资委或其下属机构，各种争议或难避免。因而，这将是一个动态和调整的过程，地方政府可根据具体情况来动态调整该地区的国企功能分类，做好基础工作。
五年解决五大问题
“实际上，国企改革就是要解决国有企业和国有资本的定位问题。”国资委一位官员直言，总结起来六个字——活力、布局、体制。
活力，即依靠改革来建立现代企业制度、政企分开并进一步走上市场化道路；布局，指改革要解决国有资本在国企体系中的比例问题，通过国企分类，来针对不同产业、行业以及不同规模、体制的国有企业，确定其国有资本的“含量”；体制，则指改革须在现行的用人体制、收入分配体制、监管体制等诸多方面敢于走进“深水区”，从根本上解决问题。
具体上，这三个层面分别对应了五大问题：
活力层面，即如何通过改革来激发国企活力的问题。
对此，“十三五”期间，改革将从薪酬改革、员工持股、功能分类定位等方面来入手，例如，依法落实企业法定财产权和经营自主权，推动国企与市场深度融合，建立领导人员分类分层制度，市场化选聘经营层，差别化薪酬等。并且，将鼓励各类管理人员公开招聘、竞争上岗。
第二个问题，是如何使国有企业真正成为独立的市场主体。
对此，此轮改革将提出，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利义务和责任相统一，坚持激励机制与约束机制相结合的解法，让国企依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束和自我发展。
“这将在后续出台的关于规范国企法人治理结构等文件中，寻找到细节。”前述国资委官员说。
而布局层面，主要指国有资产在每个细分领域、产业、企业的资本占比。
对此需要警醒的问题是，如何防止国有资产流失、遏制腐败。对此，改革将根据《指导意见》提出的完善“三道防线”、强化“两类追责”，以及《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中提出的具体细则，空前强化国资委的监管职能。
由此牵涉出第四个问题，即如何处理好国企改革与社会公众的关系。
《财经国家周刊》记者获悉，国企改革后续的“1+N”配套文件，将以国家现代化、保障人民共同利益体为导向，包含改革成果与人民共享的政策内容。例如，2020年会将国资收益上缴公共财政的比例提高至30%，更多用于保障和改善民生，并划转部分国有资本充实社会保障基金，民众将直接受益。由此，将从全社会的层面来对国企活力进行提升和监督。
“公众对监督和改革的参与度也会提升。”一位央企高管表示，国企董事会中还会增设职工代表，实行全员绩效考核和分级分类的员工市场化招聘制度，等等。
至于在体制层面，国资委则必须面对如何以管资本为主，加强国有资产监管的问题。
“十三五”期间，中央将更加重视国有资产监管方式的转变，一方面要求国资委从管企业转变为管资本，建立权力清单和责任清单“两个清单”，并同时做到“三个归位”——将应由企业自主经营决策的事项归位于企业；将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业；将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
另一方面，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，并且，优化资本布局结构，优化国有资本重点投资方向和领域。
目前，国资委旗下已经拥有国新控股、国开投、中国诚通三家国资运营公司，据悉三家中的一部分会逐步改制，且还会再组建新的公司。并且，经营性的国有资产将集中统一监管，会建立覆盖全部国企、分级管理的国有资本经营预算制度。
“接下来五年内，这五大问题将是国资委和整个国有企业系统，乃至整个经济社会都将面临的棘手难题。”国资委相关人士表示。
最承压的改革
不仅是经济学界，中央层面对国企改革寄予的厚望，亦前所未有。
7月以来，习近平总书记多次强调了国企改革，指出“国企特别是中央管理企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支柱，在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的，必须搞好”。
虽然新一轮国企改革早在2013年前后就开始酝酿，却因流程之迂回，牵涉问题和领域之多，意见分歧之庞杂，几经辗转和无数次易稿，仍未最终成稿。
前述央企高管告诉《财经国家周刊》记者，此轮改革的高度、深度和敏感度空前，涉及到国资委、发改委、财政部、人社部、证监会[微博]等多个部委以及诸多体量巨大的国企，牵涉到政府简政放权和部门利益调整，也牵涉到不同领域之间的矛盾，无异于重塑国家的国资监管和运营体系。
他说，如剥离企业办社会职能，其难度就超出想象。此次改革将涉及到诸多历史遗留问题，包括国有企业离退休人员社会化管理；职工住房、医院、职教幼教机构、市政设施等社会职能(统称“企业办社会”)的剥离、改制、移交工作；厂办大集体改革；以及“三供一业”的移交等等。这些历史遗留问题是国有企业沉重的负担，难以负荷但又责无旁贷。此前，有关部委多次下文要求解决，但是收效甚微。
“关键是一些地方政府不愿接这个烫手山芋。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生说。
以最早在央企中推行混合所有制的中国石油化工集团公司为例，截至2013年末，该企业办社会机构1222个，从业人员7万人，办社会支出147亿元，而企业当年利润也不过1148亿元，办社会支出占了12.8%。
“除了火葬场，基本上都全了。”中石化[微博]一位退休员工戏称，食堂、澡堂、医院、幼儿园、小学、储蓄所、居委会甚至派出所，俨然就是一个“小社会”。并且，不少央企还自己承担了“三供一业”(供水、供电、供热、物业管理)。
另据国资委测算，鞍钢集团[微博]要消化其“厂办大集体”，总成本亦高达110亿元。在全国范围内，仅“厂办大集体”改革这一项，就须耗资逾2万亿元。
再例如，仅仅是解决离退休人员养老福利这一项，北京电子控股有限责任公司董事长王岩就表示，公司有近7万名离退休及岗下职工，在职员工才4万多人，每年离退休职工统筹以及企业办社会的费用加起来大约4亿元。
周放生坦言，改革成本之巨、耗时之久、切入之深，长年以来都令人望而却步，急需中央各部委和地方政府步调一致。
“这绝非国资委一己之力可为。”前述国资委官员说。如今，《指导意见》统一了部委间长期以来的不同认识，尤其财政部将给予一定资金支持，而落到地方上，或许还是会遇到难题。
